北京新时代致公教育研究院和谐实验课题组
受王家营村村民委员会的委托，根据村民反映的土地问题，我们组成了一个以和谐理论为指导的专家小组，对王家营村历经几年的土地纠纷问题进行摸底调查。调查主要通过走访、座谈和查阅资料等方式进行。调查过程中，在县委县政府的大力支持下，专家小组分别同王家营村的干部和村民代表、开发商、县政府有关领导、国土资源局的有关人员等方面进行了广泛接触，听取了各方的陈述和意见，在尽量掌握全面的实施情况下，现形成如下报告：
一、 问题的产生、演变和现状
事实之初产生在1992年，时值全国土地开发热潮，王家营村与白沟市场仅一桥相通。随着白沟市场的兴起，王家营的土地引来了一些开发商的投资目光，先后多家公司和单位意欲开发王家营的土地。北京华宇房地产综合开发公司于1992年由容城县经济开发办公室协调，以250万元购买王家营村200亩土地；天津霖达实业发展有限公司于1993年出资187.5万元，购买王家营村土地150亩；天津亚中房地产开发公司于1993年出资100万元购买王家营村土地80亩；另有71亩土地被县税务局和县工商局占用，现已追回。
华宇、霖达、亚中三家公司所占的三块土地当时均未办理合法的土地征用手续，但就征地事宜均已达成协议，土地补偿款均已支付，且当时已有王家营村丈量土地予以定界。王家英村委会于1993年7月16日收到华宇公司200万元，于1993年1月11日收到霖达公司187.5万元，于1993年4月8日收到亚中公司100万元。另外，晾马台乡政府还截留华宇公司支付给王家营的土地补偿款50万元，因王家营村民反映，该款项已于2005年8月归还王家营村。
容城县政府未经省政府审批，于1993年分别给华宇公司和霖达公司颁发了50年的土地使用证，但至今未见亚中公司在1993年的使用权手续。
以下报告内容根据三宗地的情况，分三部分进行说明：
（一）华宇公司所占200亩土地情况
华宇公司占地后，投资2000多万，建设华宇商贸城，建有楼房4幢，进行了地下设施、商亭、围墙等设施建设，占地93.58亩，其余土地未开发利用。在华宇商贸城初建期间由于赶上了国家金融调控，造成后续资金不足，加之白沟市场也随之萧条，使华宇公司对市场前景丧失了一定的信心，工程建设也随之停顿，华宇便处于进退维谷之中。之后，以王家营村原支书侯占芬为首的不法势力，便趁机开始对华宇进行骚扰和强占，并逐步控制了市场，给华宇公司造成极大的损失。这种情况一直持续到2001年侯占芬的黑恶势力团伙被打掉之后并由市场发展局接管市场。此时华宇公司已举步维艰，开始着手更换法人代表并按法定程序补办了用地手续。但华宇公司与王家营因土地问题产生的诸多矛盾却一直未得到解决。
1993年7月17日，河北省人民政府下发了冀政（1993）75号文件，要求认真清理各类开发区的批占地问题，华宇公司200亩土地的被认定越权审批，根据文件精神，容城县土地局通知华宇公司负责人补办占地手续，但华宇公司一直未按文件规定补办。1994年9月，省土地局向容城县政府提出三点意见：1、容城县土地局所签国有土地出让合同所发国有土地使用证属越权审批，应予纠正，并宣布无效；2、如华宇公司继续投资，限期缴纳税费、补办手续；3、如不投资，收回土地（见2000年8月4日保定市纪委、保定市开发办、保定市信访局、保定市委督察局关于华宇的调查报告第4页）。但华宇公司一直不予办理。至1997年5月6日，现土地局给王家营村下发《关于王家营开发区回复耕种的通知》，让其在华宇公司等几处征而未用的土地上，尽快组织人复耕，以免撂荒。
2000年6月，县土地管理局对华宇公司占地问题进行立案调查，并于2000年7月20日和2000年7月26日分别下达了容土监字（2000）第23号《土地行政处理决定告知书》和《土地行政处理决定书》，认定华宇公司未经省政府批准，未履行任何征地和土地登记手续，违法取得容城县土地管理局土地出让合同和国有土地使用权证书，宣布华宇公司所持容城县国有土地出让合同无效，公司所持有的相应的国有土地使用证无效。华宇公司接到该文件后，到保定市开发办反映，保定市纪检委、保定市开发办、保定市信访局、保定市委督察局组成联合工作组到容城调查华宇的问题，2000年8月3日，在工作组的协调下，容城县政府与华宇公司总经理宋祝华达成如下意见：1、暂缓执行对华宇土地使用权的土地行政处理决定书；2、华宇公司继续到省国土地资源厅补办手续，使其土地使用权合法化；3、让华宇在两个月内拿出一个重新启动其建设项目的计划方案；4、允许华宇公司进入商贸城进行现场清理，成立筹建处，事先开展工作；5、一旦启动计划方案，在实施过程中，县政府及有关部门将近全力支持配合；6、在政策允许的情况下，县政府尽最大努力为华宇创造宽松的环境（见2000年8月4日保定市纪检委、保定市开发办、保定市信访局、保定市委督察局关于华宇的调查报告第8页）。但因种种原因，该意向未能得到落实。
由于华宇公司迟迟未办理审批手续，2000年11月15日和2000年11月22日，县土地管理局给华宇公司分别下达了容土监字（2000）第082号《行政处理告知书》和《行政处罚决定书》，内容与容土监字（2000）第23号处理决定书一致。
2000年12月12日和2000年12月18日，土地管理局又给华宇公司分别下达了容土监字（2000）第087号《行政处理告知书》和《行政处罚决定书》，对华宇公司作出如下处罚：1、华宇公司所持有的该宗地的批准文件一律无效；2、责令退还非法占有的土地193.5亩；3、没收在非法占有土地上的建筑物和其他设施。以解决华宇公司从1992年占地以来违法占地问题。同年12月18日，县政府下达了注销华宇公司原国有土地使用证的决定。在接到处罚后，华宇公司与县土地局联系，要求办理合法用地手续。根据省国土资源厅要求，罚款后才可补办手续。所以县土地管理局废除了容土监字（2000）第087号文件，该文件经修改后以原文号重新下达，新文件增加第4条对华宇公司处以20万元的罚款的决定。华宇公司在2001年4月1日缴纳罚款，并于2001年5月10日作出检查，承认错误，要求补办手续。容城县政府依据【1997】年国地【建】字124号文件第5条规定：“对于未经批准或骗取批准，超过批准面积非法占用土地的，无权或越权非法占用土地，其占用的土地已经使用，且符合土地利用总体规划和城市、村镇建设规划，符合国家产业政策的，在给予经济处罚后，依法办理用地手续。”审查后，以工矿用地名义呈报河北省政府，省政府于2001年10月9日以冀政转征函【2001】0629号文予以批复，同意补办征用集体建设用地12.8782公顷，以出让方式提供用地，出让期10年。由于当时华宇公司欠120万元土地出让金，县政府未及时给其颁发国有土地使用证。直至2004年华宇公司交清土地出让金，县政府于2004年11月17日为其颁发了编号为（容）国用（2004）第128号的土地使用证，使用期至2011年10月8日。
（二）霖达公司所占150亩土地情况
霖达公司于1992年在容城县经济开发总公司协调下，签定国有土地使用权合同，开发王家营的土地，但是并未与王家营村签订征地补偿协议等手续。1994年，容城县政府根据河北省人民政府下发的冀政（1993）75号文件有关精神，清理各类开发区，开始补办用地手续。通过容城县土地管理局档案资料显示，1995年4月12日，县土地管理局与王家营村委会签订征用土地协议书，征地150亩。1995年4月25日，霖达公司向河北省土地管理局提出了用地申请。1995年5月，经县土地管理局审查报批，1995年12月21日，河北省政府同意天津霖达公司征地150亩，其中70亩是商业住宅，使用年限15年；80亩是养殖，使用年限20年。但是，霖达公司取得使用权后，并未按合同即使开发利用，除1993年在所占土地上盖了2幢简易楼，大约占地20亩，其余130亩土地未开发，荒芜至97年。县土局1997年5月6日发出复耕通知后，由村民耕种至今。
现土地管理局认为，霖达公司经河北省政府同意征地150亩，但从1995年12月21日起，从未按合同规定使用，违背《城市房地产管理法》25条，《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条，《河北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》22条规定，于2000年7月5日向霖达公司就占地问题发了函，作出如下要求：1、霖达公司自1995年批地以后至今没有合理利用，违反了《土地管理法》37条、《河北省土地管理条例》65条，应从1996年12月21日起，交纳土地使用金25万元；2、按照10元每平方米交纳土地闲置费100万元，扣除已建筑面积1920平方米，即19200元，还应交纳980800元；3、如无力建设或继续投资，依法将土地收回国有；4、霖达公司在7日内进行答复。对此，霖达公司未能接受，未能与土地局协商解决问题，县土地管理局于2000年7月20日和2000年7月26日分别对霖达公司下达了容土监字（2000）第014号的《土地行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》，主要内容是：依据《城市房地产管理法》25条，《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条，《河北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》22条规定，对霖达公司进行如下处罚：1、限霖达公司2001年7月18日前按合同进行开发利用；2、处以80亩养殖用地罚款213120元；3、依法征收房地产用地闲置费314352元。霖达公司接到处罚决定后，表示交纳从1996年至2000年的土地使用金，尽力投资，但未落实。
2004年11月10日，容城县土地管理局又致函霖达公司，让其交纳土地使用金45万元，交纳闲置费76.6690万元。2005年8月23日；霖达实业发展有限公司给县土地局做出说明：霖达公司由其上级股东单位---天津泰达建设集团有限公司（原天津经济技术开发区建设开发公司）承担该公司资产、业务等。之后，霖达公司根据容城县土地管理局的要求如数缴纳了有关费用。
（三）亚中公司占地80亩的情况
亚中公司占地后，从未进行开发建设，在土地局的督促下，根据河北省人民政府下发的冀政（1993）75号文件，亚中公司提出用地申请后，1995年4月27日县土地局与王家营村村民委员会签订征用土地协议，省政府以冀政征【1995】659文件予以批准征用。
但亚中公司在补办手续后，并未进行开发和利用，致使该宗土地一直荒芜，1997年后，农民自行耕种。
2000年6月22日，土地局给亚中公司发函，“亚中公司从1995年11月23日经河北省政府批地后，既没有进行开发也没有利用，依据《土地管理法》37条，《河北省土地管理条例》65条规定，要求亚中公司从1996年11月23日起缴纳土地出让金133333元和闲置费533333元，如无力或不再投资，将依法无偿收回该宗地的国有土地使用权。”亚中公司接到以后，与县土地管理局进行了协商。到2000年7月26日，县土地管理局对亚中公司做出了容土监字（2000）第024号处罚决定书，内容主要是：依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条，《河北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》22条规定，决定进行处罚：1、限2001年7月18日前按合同开发利用；2、处以每平方米4元罚款，计213120元。
处罚决定做出后，亚中公司向县土地管理局提出申请，要求交回相关手续，无偿收回土地使用权，不要对其进行处罚。县土地管理局根据其申请向省国土资源厅请示要求无偿收回亚中公司国有土地使用权。2001年1月2日，省国土资源厅以冀国土资用字（2001）2号文件做出批复，同意政府无偿收回该宗土地的国有土地使用权，并按土地利用总体规划的要求另行安排使用，防止该宗地闲置。根据此批复，该宗土地已收归政府作为储备用地。
二、 争议的焦点问题
围绕以上三宗土地的问题，经调查了解发现，其争议的焦点主要是：
1、对华宇、霖达、亚中三家公司在1992年、1993年的征地行为应如何认定？
2、对霖达、亚中两家公司在1995年分别与王家营村签定征用土地协议的行为应怎样认定，是否属于继1992年和1993年占地行为的补办行为？
3、霖达、亚中与王家营村所签征地协议由侯占芬签字，加盖村委会公章，是否有效？如该协议无效，是否影响批准手续的效力？
4、对于霖达、亚中所占地在土地规划图上显示为基本农田，应如何对待和处理？
5、批准华宇公司土地的使用年限是10年，起算时间应是1992年还是2001年？
6、华宇公司在补办手续时以工矿用地的名义呈报，是否属于骗取批准？批准手续是否有效？
7、国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定审批手续有效期为两年，河北省批准华宇公司用地的手续是2001年，至县政府发证时间2004年已超过两年，是否应视为审批手续已自动失效，无效发证？
8、霖达、亚中所占地未开发利用，是否应该收回土地使用权，所有权交回原村集体并继续耕种？
9、霖达公司所持容城县政府1993年颁发的50年使用期限的土地使用证没有被废止过，是否继续有效？1995年霖达公司补办手续时，县政府一直没有办理新的土地使用证，批准手续是否有效？
三、 依法解析王家营土地问题中焦点问题
关于焦点1： 这三家公司的占地行为是在1992年至1993年全国经济开发热和党政机关经商办企业掀起高潮的大背景下，由当时的容城县政府因招商心切，在未经依法报经河北省人民政府批准的情况下审批的，但当时都已按照国家征地补偿标准给予了补偿，只是手续还存在着不完善。
关于焦点2： 在1993年1月份，天津霖达公司征王家营村土地150亩，是因为当时正处在全国经济开发热的情况下，所以县政府采取预批的办法，先上项目后办手续。霖达公司没有及时办理用地手续。1994年，容城县根据河北省政府下发的冀政【1993】75号文件有关精神，清理各类开发区，开始补办用地手续，亚中公司的情况也是如此。由此可以判断出两家公司的行为属于在补办征地审批手续。
关于焦点3： 因为征地协议上有侯占芬的签字，至于侯占芬的签字是在什么情况下？是侯占芬亲笔还是由谁代签的？现无从考证。但协议有村委会的公章，且已做过补偿，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村委会经营管理”。确定村委会具有签定征地协议的主体资格，且由当时任村党支部书记的侯占芬签字，并且盖了公章，后来王家营村又确实收到了补偿款，所以该协议应认定为合法有效。
关于焦点4： 这两宗土地之所以至今还在规划图上显示为基本农田，是因为在97年前根据旧的《基本农田保护条例》省政府对基本农田转变为建设用地是有审批权限的，后来因为在1997年调整土地规划时没有及时做调整，所以才有现在土地规划图上还能看到这两宗土地仍为基本农田的显示，其实这两块地已经变为建设用地了。
关于焦点5： 根据河北省政府于2001年10月9日以冀政转征函【2001】0629号文，以及容城县政府于2004年11月17日为其颁发了编号为（容）国用（2004）第128号的土地使用证，使用日起至2011年10月8日的事实。由此可以判断出华宇公司的土地使用年限是从2001年起算的。
关于焦点6： 从河北省省国土资源厅档案中显示，该宗地用途为工矿用地，权属来源是王家营村，根据河北省容城县土地利用总体规划图显示该宗地为独立工矿用地。独立工矿用地是指独立于村镇和城镇建设之外的工矿建设需要划定的土地区域，包括规划期间不改变用途的独立工矿用地，已列入基本建设投资计划的规划工矿建设用地和总体规划确定的近期建设用地。档案中的土地权属证明显示为土地是晾马台乡王家营村所有。所以华宇公司在补办手续时以工矿用地的名义呈报，不属于骗取批准，且合法有效。
关于焦点7： 依据【1997】年国地【建】字124号文件第5条规定：“对于未经批准或骗取批准，超过批准面积非法占用土地的，无权或越权非法占用土地，其占用的土地已经使用，且符合土地利用总体规划和城市、村镇建设规划，符合国家产业政策的，给予经济处罚后，依法办理用地手续。”根据以上事实和政策，在对华宇公司罚款20万元以后，省政府于2001年10月9日以冀政转征函【2001】0629号文予以批复。批复手续以后，因华宇公司欠政府土地出让金，就没有给他们土地使用证。直到更换法人代表为巨德勤后，在华宇公司交清土地出让金的情况下，于2004年11月17日颁发了土地使用证。省批准文件属于补办用地手续，批复中没有明确有效期为两年，也没有另行下达文件对其予以废止。华宇公司所占的土地从1992年就已经建设使用，不属于（十四）条中两年未使用的情况；当时给予王家营村200万元的征地补偿费，也不属于未给予补偿的情况，所以不适用这一依据国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第（十四）条规定，认为批准文件有效期为两年的规定。
关于焦点8： 就霖达、亚中所占地为开发利用的土地，根据《闲置土地处置办法》第四条“已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应由原耕种该复耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种，一年以上未动工建设的，应按照省自治区直辖市的规定缴纳闲置费，连续2年未使用的，经原批准机关批准，该宗土地原属农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”由此可以判断政府可以收回土地使用权，也可将土地交回原村集体并继续耕种，但是该宗土地的所有权因已被国家征用，所有权已有农村集体所有变为国家所有。
关于焦点9： 霖达公司所持容城县政府1993年颁发的50年使用期限的土地使用证没有被废止过，根据《中华人民共和国宪法》第十条、《中华人民共和国土地管理法》第十一条的相关规定可以表明这个土地使用证时有效的。当1995年霖达公司补办手续时，县政府一直没有办理新的土地使用证的原因在于93年受经济开发热的影响先上项目，后办手续，所以当时对霖达公司用地采取预批的办法，后补办手续只是对以上行为的补充，所以对批准手续是否有效是没有影响的。
四、 基本结论
综上分析，我们可以得出以下结论：
第一、关于三宗土地权属和所有权的问题。三宗土地在1992年、1993年分别进行了征用和出让。王家营村得到了土地补偿款后，对这三宗土地进行了实地测量和移交，其权属已由王家营集体所有转变为国家所有，其中使用权分别归华宇、霖达是、亚中三家公司所有。但由于受当时全国经济开发热的背景影响，三家公司的土地出让手续不够完备，之后，霖达、亚中公司在1995年补办有关手续，华宇公司在2001年补办了相关的手续，从而完备了相关手续。后来由于亚中公司放弃了使用权，其所征土地收回归为国家建设储备用地，其它两宗土地的使用权没有发生变化。
第二、关于土地开发的问题。1992年、1993年华宇、霖达两家公司在取得土地使用权后，分别对其占土地进行了一定的投入和开发，但由于以侯占芬为代表的黑恶势力非法干涉，并强占了这两家公司的占地，导致了该地区投资环境恶化，使开发者丧失了对土地开发的信心。另外，也有市场发育过慢使开发商对市场前景认识有所动摇，也有部分开发商因资金投入不足或资金投放重心转移等原因，从而导致被征用土地大量闲置。
五、 课题小组的建议
关于如何处理王家营村土地问题，和谐课题组提出如下建议：
虽然华宇、霖达、亚中三家公司占地，经历最初的实际征用、出让，后又经过补办完备手续，在经过省政府依法批准后，容城县政府对其拥有处置权，可以根据新的发展规划，在确定建设项目和建设单位之后，依法按程序开发利用。但是由于种种复杂原因，确实对王家营村的发展造成了一定的影响，因此在处理折伞总图地问题时，应本着实事求是、依靠法律、尊重事实、照顾现实、和谐多赢和协商互让的基础上解决问题，使历史问题以和谐求解决，使开发问题以多赢谋发展。奖励时遗留问题在协商互让中圆满解决，形成市场繁荣、多赢发展的局面，最终有利于社会和谐、多方受益。
基于此，和谐课题组建议：开发商对王家营村进行必要的经济补偿；政府在王家营村所属土地的市场化过程中给予政策支持；王家营村对政府依法行政、开发商依法开发进行支持。