2007年3月26日－3月27日，北京新时代致公教育研究中心主任周鸿陵与北京市京鼎律师事务所主任张星水等课题组一行4人对河南省禹州市水泥企业关闭问题进行了为期两天的摸底调查。调查方式主要是走访、座谈和查阅资料等。在充分收集到的信息基础上，本着尊重客观事实的原则，形成如下报告，报告分为情况介绍和分析及建议两部分。
第一部分 情况介绍
（一）河南省禹州市无梁镇水泥企业发展概况
企业的成长背景
作为国民经济的重要基础产业，水泥工业是国民经济社会发展水平和综合实力的重要标志。改革开放以来，国内经济建设规模不断扩大，对于水泥的需求量不断上涨，推动着国内水泥行业飞速的发展。
靠山吃山，河南省禹州市地处河南省中部，是河南省经济实力较强的一个县级市，由于其境内有丰富的石灰石资源，加之交通便利，又有丰富的煤炭、粘土等资源，使得建材行业成为了禹州市五大支柱产业之一，其中发展水泥工业的先天优势显著，水泥生产在禹州市已有50多年的生产历史。在河南省各级地方政府的号召和支持下，禹州市的水泥行业也得到了蓬勃发展，尤其是1995年以后，当地的国有水泥企业大多数经过企业改制转为民营，市场进一步放开，大大小小的新民营水泥企业如雨后春笋般迅速成长起来。
这些新水泥企业大都通过村民自愿入股方式集资和贷款相结合兴建的股份制企业，入股形式有：现金集资入股，农民个人宅基地入股以及职工身份置换费入股（附件20）。为适应市场的需求以及环保要求，其中多数企业还通过重复集资、贷款等方式先后进行改扩建，以实现扩大规模、产业升级和环保达标。截止2006年，仅禹州市无梁镇，有环保达标的合法立窑水泥生产企业达到了12家，其中国有企业2家，集体福利企业2家、民营企业8家。
对社会的贡献
河南禹州市无梁镇的12家水泥企业拥有共20条年产10万吨水泥立窑生产线，其立窑口径均在2.5米（现为国家限制发展的下线）（修改为立窑口径2.2米以下属于国家限制发展的范围）以上，年产200万吨普通硅酸盐水泥，每年可实现销售收入4.5多亿元，实现税利3500多万元，仅其中上述七家委托水泥企业固定资产就达约1.9亿元，集资股民达到1500人，实现直接就业人数1000多人。禹州市无梁镇水泥企业为当地的经济发展和社会稳定做出了重大贡献。这些企业生产的普通硅酸水泥以质量稳定，各项质量技术指标全部达到或优于国家标准（GB175-1999），连年受到上级嘉奖，曾被评为河南省“免检产品”和“优质产品”，并深受用户好评。在省内特别是豫东南地区，无梁水泥具有良好的产品信誉度和社会知名度，被誉为“放心牌”水泥。
在环境保护方面，他们响应政府的号召，12家水泥企业都按照环保部门的要求建设了静电式或袋式除尘设施。在2004年底前这些除尘设施都经过许昌市、禹州市两级环保部门的验收，废气排放量全部达到国家规定的排放标准。全市水泥行业治理污染总投资达到6000多万元，几乎每家企业投资都在300万元以上。12家水泥企业采用的除尘设施都是当前国内最先进的设备，每年可减少粉尘排放量4.8万多吨。同时各企业还积极参与对工业废渣及可燃废物利用的循环经济建设，为当地环保事业的发展也进（尽）了一份力量。
（二）河南省禹州市无梁镇水泥企业关闭问题的起由、发展与态势
问题的产生
改革开放以来，尽管中国水泥工业发展取得了很大成绩，但结构性矛盾仍比较突出，主要表现为企业规模小、产品档次偏低、落后生产能力仍占相当比重、能耗大、资源消耗高、环境污染严重等。
早在2005年8月之前，面对水泥行业的新情况，国家发展改革委就表示将要加大调整力度，使水泥工业结构调整趋向平衡。采取有保有压、区别对待的方式，支持企业做大做强。国家将重点支持有实力的大型企业集团发展新型干法水泥，发挥其在技术、管理、人才和资金方面的优势，通过市场运作收购兼并合适的小水泥企业，以加速淘汰落后小水泥，提高行业生产集中度。要严格市场准入，完善和落实结构调整相关政策。重点是严格水泥市场准入，加强监管，对自有资金不足、没有矿山和交通运输受限的新型干法水泥建设项目，地方投资主管部门一律不予核准，金融机构不予贷款。（见经济日报2005年8月1日）
为了实现水泥行业的平稳产业升级，2005年12月，在国家发展改革委应对产能过剩加快结构调整系列调研报告中，以及2006年4月13日，国家发改委等八部门下发的急发改运行[2006]609号文《关于加快水泥工业结构调整的若干意见的通知》均以科学发展观出发，就落后产能退出机制方面，提出了用“上大关小，补贴及赎买”等多种方式淘汰一批落后生产能力，要求有条件的地方适当安排专项资金，用于重点地区拆除水泥立窑的补贴，并建议每年安排4～5亿元资金，淘汰5000万吨落后生产力，平均每万吨投入8～10万元左右。
针对以上的国家产业政策，得到了各地方政府以及企业的积极响应。但是，由于在退出机制方面的差异，有的地方政府平稳地实现了水泥工业的结构调整，有的地方政府却陷入了进退两难的窘境。
禹州市人民政府在禹政办[2006]41号文仅规定了对禹州市无梁镇每条立窑生产线（10万吨生产能力）的拆除费用为10万元（后又增加到15万元），对企业被关闭应获得的补偿费没有做任何规定。禹州市20条生产线，12家企业获得的设备拆除费用预计共修改为300万元。而与其他地方，如广东华都、东莞200万～300万元每条立窑生产线（附件14）的补偿相比, 各企业认为这微乎其微的所谓补偿办法，没有体现出国家相关法律制度中的公平公正的原则，这成为了本案禹州无梁镇水泥企业关闭问题的起由，也是最终的焦点。
而对于具有国有企业性质的河南省内许昌老牌水泥有限公司的关闭，许昌市人民政府对此专门召开了市政府常务会议进行专题研究，决定由许昌市财政局牵头，协调市国土局土地收储中心预借该企业300万元周转资金，用于安置职工，待企业土地出让后从土地收益款中扣除。另外，还有其他帮助企业减轻债务负担的措施，例如：减免各种欠费（包括欠交的水泥散装费、环保费、土地使用费）、协助企业办理职工社会保障等（见许政纪[2006]3号文《关于解决许昌老牌水泥有限公司停止立窑生产问题的会议纪要》），对此，禹州市无梁镇私营水泥企业认为，至少河南省政府应该一视同仁的处理同样的关闭问题。
另外，无梁镇特殊的地理环境使得该地区建立的大部分企业都是易污染环境的企业，如石料厂100多家，白灰窑近百家，十字交叉的两条省道上，每天车流量达30000辆次，所造成的粉尘污染远远大于水泥厂的粉尘排放量。这些企业的客观存在造成当地环境污染的治理并非仅仅关闭全部水泥厂就能解决。
事态的发展
⑴ 初期：企业为争取合理补偿与合法利益的协商与斡旋
在接到2006年2月13日河南省人民政府下发的豫政[2006]9号文《关于批转2006年环境综合整治实施方案》以及2006年2月28日许昌市人民政府下发许政［2006］14号文《关于印发许昌市2006年环境综合整治实施方案的通知》之后，2006年3月8日，禹州市人民政府下发禹政办［2006］20号文《禹州市2006年环境综合整治实施方案》，要求禹州市无梁镇12家水泥企业20条立窑生产线全部拆除，2006年6、7月自主拆除，8、9月强制拆除，10月清场、恢复自然环境，11月检查验收。
禹州市无梁镇12家水泥企业难以接受这样的处置结果，因为他们认为较之国内其他地区水泥企业退出政策相比，河南禹州市对于水泥企业退出方面没有出台合理的补偿办法。于是，在2006年3月29日，12家企业分别以河南省各级政府的上述行为违反了国家《行政许可法》、《行政处罚法》，《环境保护法》的相关规定、不符合国务院《促进产业结构调整暂行规定》的相关精神，针对河南省豫政[2006]9号文件向河南省人民政府提起行政复议。
2005年5月18日，成立不久的禹州市水泥行业协会（会长：时建业，成员企业：无梁镇12家水泥企业）发布禹水协［2006］2号文《关于贯彻落实省政府[2006]9号文的几点建议》，向上级政府表明协会尊重科学发展观，支持国家关于调整水泥产业结构的规划，同时陈述了协会成员企业面临的现实困难和拟建一条日产4000吨的干法水泥熟料生产线上发展计划，请求按照国家相关产业政策尽可能延缓企业停产关闭时间减少企业损失、对损失给以合理的经济补偿以及现实可行的优惠帮扶政策等。
⑵ 补偿办法及相关政策的出台，分歧产生
2006年5月23日，河南省人民政府以河南省人民政府豫政[2006]9号文件不是针对12家水泥企业做出的具体行政行为，不属于行政复议范围为由做出了《不予受理决定书》。
2006年5月26日，许昌市人民政府以许政［2006］60号文下发《关于印发禹州市无梁水泥群区关闭工作方案的通知》，确定禹州市财政只针对政府限定的时间内自行拆除的立窑每条补助10万元，并且对那些拆除验收合格的企业，优先向河南省环保局申请保留其粉磨站。12家水泥企业难以接受这样的补偿的条件。(见续文)