欧洲联盟可以为治理的国际思考作出重要贡献；实行适合于每个社会、回应二十一世纪挑战的治理可以更新欧洲的合作发展政策，并建立成员国之间的特殊协调领域。
概要：
一、治理的世界意义与欧洲联盟的角色
1、治理是社会为其生存和发展的需要而创造调节机制的艺术。这是一个永恒和普遍的问题；每个社会都应该对这个问题提供适当的答案。治理也是管理人与人之间，社会与社会之间，人类与生物圈之间，不同层次和问题之间的关系的艺术。它也是最大程度地保证统一性和多样性的艺术。
2、治理是习俗、程序、习惯、机构、社会团体的总和。只有经常往来于理论和实践之间才能建构治理的艺术。
3、所有的治理都是由历史积淀构成的，而且发展缓慢。五十年以来，社会的飞速发展造成治理传统模式的普遍性危机，一场真正的观念革命势在必行。国家在长时间内仍将是治理的一个主要层次，但是它应该在从地方到世界的不同层次的关系中找到自己的位置，不同层次之间需要合作。地方是明天治理的基石。
4、一种适当的治理应符合某一社会的价值、历史、文化和目标，而且应当能够有效地回应目前和未来的挑战。任何一个社会的发展都离不开创造自己的治理方式和自己的发展道路。然而，这一创造须依靠五个共同的原则：权力行使的合法性及其根基，民主理想和公民权利的行使，能力和效率，合作与伙伴关系，地方与整体之间的关系。
5、国际机构将不同社会实行适合于自身的治理列为优先，但是这一优先选择的具体表现——善治的“条件性”——却与所追求的目标相矛盾。在这一讨论中，欧洲联盟的历史角色是：构成治理多样化经验的智库；凸显欧洲建设这一独特经验的价值。
二、治理领域中欧洲合作政策的战略轴心
1、对治理发展的整体贡献。
2、对各个社会探索适当治理方式的进程提供支持。
3、与城市网络建立战略伙伴关系。
4、与世界其他地区就区域整合进行对话。
5、支持培训中心的国际网络：推广一个新的治理文化。
6、建立合作和透明的评估体系。
三、将治理引入每一项合作政策
1、基础公共服务
2、水
3、落实经济与社会权利
4、住房
5、土地政策
四、将治理的原则应用到合作政策上
主题关键词：治理，战略，历史，南北关系，国际合作，世界治理，国家改革，区域整合，地方治理，领土治理，精英培养，地方分权
地理关键词：欧洲，非洲
行动者关键词：国家，地方当局
一、治理的世界意义与欧洲联盟的角色
1、治理是社会为其生存和发展的需要而创造调节机制的艺术。这是一个永恒和普遍的问题。历史上所有的社会为了生存都懂得疏导激情、组织和节制权力、抑制贪婪、实行正义，使集体生活所必须的约束变得可以忍受、设计明智的政府形式、组织和管理公共财富、预防灾难、应对突发事件、维持社会与环境之间的长远平衡、结合连续性和适应性、保证社会内部的团结和外部的安全。
2、作为永恒的问题，治理的目标出奇地相同，它要求每个时代在不同的文化和生态背景下作出相应的回答。正是目标普遍性和答案特殊性的混合构成了治理的同一性和丰富性。
3、在成为学说、理论和模式之前，治理是渗透到日常生活方方面面的习俗、程序、习惯、机构、社会团体的总和，其细节——例如公共权力的一个基层官员与一个普通公民之间的关系——比制度的构架更根本，更说明问题。
4、现实中，最微小的习俗之形成都离不开思想体系，离不开世界、权力、社群、法律、责任、公共财富、个人与集体之间平衡的表现形式；离不开构成共同生活基础和条件的那些重要文化因素。只有经常往来于理论和实践之间，往来于重大原则和细节之间才能建构治理的艺术。
5、治理的实际方式有时与制度和法律的表面形式相去甚远，它们是由相互补充，相互平行，相互碰撞，或者相互矛盾的历史积淀构成的。治理的使命是保证社会的稳定和连续性，使国家永远立于世界民族之林。治理包含极大的惰性因素，例如政权的表现形式、法典、重要的机构，它们的作用是现实的过滤器、诠释图和屏障。
6、治理是历史缓慢发展的结果，它比政治革命的表象给我们的印象更具连续性——政治革命与其说是代替旧事物，不如说是对它们重新阐释，我们不妨想一想俄罗斯、法国，或者中国的例子——治理在世界各地都处于危机之中。一百五十年以来，科学、技术、经济、文化取得了震撼世界的发展，但是我们的精神和制度框架却没有同步发展。
7、社会之间，人类与生物圈之间的相互依存性无论在幅度，还是在层次上都发生了变化，这一变化对几个世纪以来建立和磨合的观念、体制、调节方式提出质疑，这些观念、体制和调节方式适合缓慢的发展，而不适应系统的迅速变化。例如，新的经济和政治行动者的涌现，信息交流技术的革命，人在生命科学和生物圈平衡领域的干预行为，人类活动领域的关系，问题之间的关系，我们目前的发展模式与生物圈长远平衡的矛盾：治理的危机正是这一不适应性的表现，这一危机的发生正值人类寻找新的道路和新的模式，呼唤集体变革意愿的时候。文明是注定要消亡的，在所有的弊病当中，治理的弊病是最危险的。世界的现状要求治理的革命。
8、重新启用 “治理”（Gouvernance）这个法语古词，尽管它是从英美世界绕道归来的，本身就是对危机的积极反应。治病首先要了解病的性质，为此，就不能将自己封闭在从过去继承来的、狭窄的、甚至是过时的精神和制度的框架之中——行政体制、国家、代议制民主、民族、市场——而要对它们重新审视，并使之适应新的需要。海德格尔说过：“最难的是看到自己的眼镜,，因为我们是通过眼镜看世界的。” 讨论治理，就是摘掉眼镜，借助二十一世纪初人类面临的紧迫挑战，重新验光。
9、有两句话可以概括现代治理的本质。首先是和平管理人与人之间、社会与社会之间、人类与生物圈之间、治理层次之间、社会活动者之间以及问题之间的关系。其次是最大程度地保障统一性和多样性、凝聚力和自治、正义和自由的艺术。如果统一性和多样性是一个没有赢者的游戏，那么就不可能有治理的艺术，只能摇摆于独裁和混乱之间。所有关系的艺术正是创造连接两个矛盾概念的第三者，将行动者团结起来的共同计划，通过建立互信，和平管理冲突，使法律和正义成为抗衡暴力和复仇的恶性循环的盾牌。
10、相互依存性的量变导致政治学和人类学方面的质变。地球成为我们的内部空间，我们共同的家园，尽管由于缺少适当的调节，这个空间今天变得既无规则，亦无正义。团结互助离开了道德的海岸成为一个单纯技术性的现实，一个结构的现实，团结互助取决于这个结构各部分的联系，正如气候变化和迁徙、流行病和恐怖主义、海啸和金融危机、因特网和棉花石油贸易所显示的那样。在这个内部空间，危险不再像过去的希腊城邦或者近现代的民族国家那样来自外部敌人，而是来自我们自身，来自我们的激情；来自我们对财富和权力的贪欲；来自我们无力建立共同生活准则、保护未来的现实。可持续发展不是治理的一个附属项目，而是治理的核心。
11、今天，治理不能再像过去那样偏重国家这个特殊的调节层次，我们不能再用思想和制度把世界一分为二：一方面是国家内政，一方面是外交，即所谓主权国家之间的关系。然而，这仍然是今天的国际法所设定的。
12、国家仍将长期存在，至少像法国和中国这样的国家，它们是悠久历史的产物，是管理公共财富、行使正义、重新分配社会财富、提供重要的公共服务、加强社会团结的主要工具。但是应该将国家放到多元治理层次中去理解：地方、国家、区域、世界。
13、这四个治理层次不可能单独运作。社会的任何重大问题都不能只在一个层次上处理，这正是治理的传统形式遇到的困境，它们将各层次之间僵硬的权责分割变成民主的教条。相反，今天应该成为规则的是治理层次之间按照主动辅助性原则建立的合作与连接。“分而治之”的原则已经不再适用，而应该代之以合作管理的原则。
14、人们在世界上注意到一场大规模的地方分权、权力和公共责任的重新分配运动，
这一有利于地方行政单位的运动代表了它们的政治诉求。无论在经济层面，还是在社会和生态层面，地方在全球化时代都成为治理的基石，而且毫无疑问将是未来社会、经济和政治的行动者。在经济层面，大都市具备有利于知识经济的条件，而且在世界层次上构成群岛经济；在社会和生态层面，正是在地方的层次上，组成社会网状结构的各种关系和流通能够得到最佳的管理。
15、任何一个社会的发展都离不开创造符合自己的历史、文化、环境和需要的治理方式。任何一个社会都不能躺在他人的席子上高枕无忧。对所有的社会，民主理想如果不意味着具有自己的调节机构和方法，那还有什么内容呢？
16、发展是一个因国家而异的学习过程。但是发展的理论喜欢寻找普遍的法则，而且经常将之变成模式和教条。在1960年代，人们曾以为强势的、权力集中的国家可以强行给发展接生。钟摆效应又使1980年代盲目迷信据说可以保证经济效率的市场。但是事实是无可辩驳的。自由主义的教条无法分析亚洲的现实，而那里正是世界经济发展的主要地区。由此产生了15年以来对治理、各种调节机制以及公共机构的角色的关注，唯有它们能创造现代经济的条件，保证社会的凝聚力，爱惜自然资源，使社会长治久安，总而言之，使社会的发展具有意义。
17、观察治理在不同国家和不同层次的实践，所得出的结论乍一看来令人惊讶：一个适当治理的大原则到处都一样，即满足社会的需要，能将社会导向人性持续进步的道路。这些原则共同形成对二十一世纪治理的要求。仔细想来，这个一致性并不奇怪。每个社会以不同的方式所面对的大的挑战都是相同的。如果说原则是一致的话，对原则的执行却应该因每个社会的不同而各异。
18、治理的艺术可缩减为五个原则，它们有多种组合的可能：
1）权力行使的合法性及其根基：统治的方式必须得到人民的赞同；行使权力的人必须是值得信任的人；对个人自由的限制尽可能地减少，而且要明确出自对公益的需要；社会的组织建立在被认可和遵守的伦理基础之上；
2）符合民主理想和公民权利的行使：每个人都应该感到自己是集体命运的一部分，这样可以避免多数人的暴政；在权利，权力和责任之间达到公正的平衡；任何权力的行使都不能没有制衡；
3）能力和效率：公共机构的观念、运作方式和公务员应该表现其合理性、职业能力，以及切实满足多元社会需要的能力；
4）合作与伙伴关系：所有人都应当对公益贡献力量，治理应当按照共同制定的程序组织公共和私人部门的不同行动者之间、不同治理层次之间、行政部门之间的关系；
5）地方与整体之间的关系：社会的组织应当使基层社群的自治与世界层面的社会团结相协调；做法可以多种多样，就像所有大规模组织和所有生命体一样，多层等级的金字塔最没有效率。
19、这些原则看似简单，但执行起来却困难重重。现实经常与这些原则相去甚远。实行适应二十一世纪现实的治理呼吁一场真正的观念、心态、体制、方法的革命，这样一场革命只有具备坚韧的努力和坚定的意志，以及对长远目标和要走的道路看得十分清楚才能完成。这些条件很少同时具备。
20、没有什么比分析公共决策更有助于了解治理，以及需要进行的变革。在民主制度中，人们最关心的是决策的时刻，即民选的执政者以人民的名义做出抉择。但是实际上，在复杂的社会里，真正的困难不是在不同的方案中做取舍，而是经过一个漫长的过程制定一个令人满意的方案，它可以凝聚最大的共识，吸引所有的行动者参与必要的合作。这种情况是很普遍的：一个治理的特点不是它刻板的形式，而是过程。
21、创造一个适应所有层次的适当的治理对所有社会来说都是至关重要的。“适当的”这个词应当从各种意义上去理解：一个与社会相适应，符合它们的价值、历史，文化、目标的治理；一个能够对目前和未来的挑战作出有效回应的治理；一个符合从比较思考中产生的要求，而且重视从他人的成功和失败中汲取经验教训的治理。
22、国际上对什么是适当的治理、它的原则基础是什么、治理生成的过程和如何实施所开展的激烈讨论从根本上证明：治理在国际议事日程上占优先地位。
23、适当治理的生成和实施在那些变革中的国家引起传统和现代的激烈冲突，在那些新近获得独立，或者刚刚结束内战或摆脱独裁的国家，它成为发展合作的战略优先选择。此外，在那些受援国，适当治理的显露也构成其他一切援助的条件。
24、如果说将治理列为国际讨论和发展合作政策的优先选择是正确的话，目前治理的实施方式却有严重的缺陷，使其效率大打折扣。这在很大程度上是由目前世界的知识和经济实力的关系以及合作关系的不对称造成的：提供援助者将他们确定的目标、方式和条件强加给受援者，后者要按照前者的措词来提出援助请求。
25、实力关系和援助的双重不对称为目前做法的先天性矛盾提供了解释，这种先天性矛盾的象征就是“善治的条件性”。这个提法同时暴露了一种思想的缺陷和一种悖论。
26、首先是思想的缺陷，即“善治”概念所归纳的思想。适当治理所必须的要素，以及从无限丰富的历史和知识经验中逐渐产生的普遍原则，都呼吁每个社会找到这些普遍原则的具体表现形式。然而，“善治”的概念将原则与标准模式相混淆。这个模式自然是富国想根据他们自己的利益和意识形态强加于人的，而不去思考这个模式产生的历史和哲学条件，甚至不去思考这个模式正在它的产地发生的危机。同样由于思想的缺陷，在不同国家和情景下产生的无比丰富的成功与失败的经验库，被推荐者们编成最佳行动目录。这无异于将灵感的源泉变成万灵药方。
27、思想的缺陷特别反映在对民主的规范化解释方面。民主理想是人类共同伦理基础的一部分，因为它反映了每个人做自己命运的主人、做他所属集体命运的主人的基本权利。但是，没有什么能够证明这一理想等同于在各国建立议会民主体制，这种体制是几个世纪以前西方根据那个时代的社会、文化、技术和经济现实创造的。
28、思想的缺陷夹杂着一种悖论。谈论“善治的条件性”意味着这个“善治”可以从外部强加。然而，这违背了适当治理的第一个原则：合法性及其根基的原则。援助的不对称还赋予善治的条件性以颇具讽刺性的特点：“按我说的做，别说我做的。”以至于对人家提出的改革要求经常与援助本身的治理问题夹杂在一起。
29、国际机构在发起和加强治理讨论方面发挥了重要作用。这增加了它们的信誉。今天，世界银行在讨论术语和具体规定方面起着决定性的、甚至是支配性的作用。这当然与世行的实力和专业性有关，更重要的原因是世行的股东国无力对治理的讨论作出积极的贡献。然而，世行的支配权有着难以估量的后果。世行对治理的观点不可避免地受到它的使命和局限的影响，这促使它更重视效率的经济层面，并在过去采取规范化的立场，仓促推广它的经验。它对治理的关注来自一种妥协：八十年代一贯自由化的方向和九十年代迫于现实的压力所做的痛苦的修正。然而，妥协不是思想。
30、或许，作为一个北半球国家的公民，我们无法想象对于一个南半球国家，特别是非洲国家，知识贫乏，丧失战略部署的能力，不折不扣地执行国际社会的指令——“善治”的指标，“千年发展目标”（ODM）以及“与贫困做斗争的战略部署”（CSLP）——而体验的屈辱，异化和挫折感，这些国家用执行国际社会的指令代替制定社会发展计划，代替适当治理的构想和实施。贫穷国家的中产阶级的大部分人只会异口同声地重复人们要他们唱的老调，因为他们的经济地位直接或间接地倚靠国际援助。这个合唱究竟是“善治”根基的保障，还是饥饿政治最大的不幸？
31、以上事实赋予欧洲联盟一个历史使命：用它全部的智慧及其多样性增强、丰富、深化关于治理的国际讨论；宣布人民有自己获得适当治理的权利；通过向他们提供最好的国际经验，帮助他们建立适当的治理。为了完成这个使命，欧洲联盟一开始就遇到两个障碍：它采取了规范化的立场；在这个领域的欧洲合作，如同在其他领域一样，是将双边合作相加，没有足够的战略协调。但是，只要有克服障碍的政治愿望，欧洲联盟的两张王牌可以对此作出补偿：
1）欧洲联盟的成员国构成一个难能可贵的历史经验和文化传统的宝库，这使它有能力从多样化的具体方案中提炼出治理的一般原则，因为这些具体方案是从一般原则中产生的；
2）欧洲建设本身形成的区域整合的历史是独一无二的、和平的，全世界都可以从其成功和失败中吸取经验。
二、治理领域中欧洲合作政策的战略轴心
1、对治理发展的整体贡献
必须在实践的观察和分析方面开拓一个多元的、跨文化的、严要求的国际空间，以长期开展治理的讨论。不是要成立一个世界上独一无二的治理中心，而是对一个由许多中心构成的国际网络作出贡献，其中有的植根于特殊的区域背景，有的致力于一个治理层次，一个治理领域，或者一个治理原则；
2、对各个社会探索适当治理方式的进程提供支持
必须允许不同社会自行探索适合它们的治理方式，重新阐释它们的历史，从它们正在创造的历史出发，并且能够往来于普遍性和特殊性之间，不同的社会行业之间，治理的不同层次之间。这应当是一个长期的进程，而且应当建立在严密方法的基础上。这是产生合法治理的唯一办法，也就是说，让治理适应这些社会。这样一个进程尤其适宜于那些服从外部指令，被迫引入制度模式的非洲社会，可以使它们通过制定一个二十一世纪非洲治理计划自行重建。重建非洲治理联盟与非洲联盟合作，开始了这一进程，应得到优先支持。
3、与城市网络建立战略伙伴关系
尽管世界城市联合会（FMCU）和地方权力国际联盟（IULA）都是颇有历史的机构，它们在2004年合并为城市与地方政府联合会（CGLU）仍然是一个有重大象征意义的事件。这个创举的最初目的，即世界城市作为国际体系参与者的资格获得公认，很快就被更重要的目标——经验交流——所取代。正如有人指出的那样，如果地方的行动构成治理演变的主要因素的话，那么由此而来的就是城市和不同的地方行政单位成为治理在政治和体制上的主要参与者。长久以来，在合作领域，城市的合作是通过城市与城市之间的地方合作形式进行的，无论这个做法多么值得尊重，例如在政治上对国家来说比与一个全国城市网络的合作更容易被接受——后者有干预内政的嫌疑——但是城市与城市的合作失去了集体行动的最重要的价值。
城市与地方政府联合会（CGLU）的例子并不是唯一的。在欧洲有欧洲城市联合会（Eurocities），在亚洲有城市网络（Citynet），其他城市主题网络也体现了比较思考的重要性。还不算在许多国家，大城市都是发展的真正动力；它们集中了财富，要求对社会的挑战作出整体回应，代表了实力超过许多国家的体制参与者。这些城市网络，尤其是从城市与地方政府联合会（CGLU）产生的区域网络，例如联合了非洲城市的CGLU-A，成为欧洲的主要合作者。
4、与世界其他地区就区域整合进行对话
欧洲联盟合作最大的合理性是在区域整合领域。区域整合问题经常由于突出欧盟的经济合作伙伴而被缩小到经济层面。这与欧洲建设的历史意义是背道而驰的，因为欧洲整合的灵感不是来自经济，而是出于建设持久和平的愿望。为了支持其他洲区域整合的努力，欧洲的首要责任是在完全透明的情况下分享从创始人的直觉直到今天的经验。
5、支持培训中心的国际网络：推广一个新的治理文化
一个适应二十一世纪社会的治理的产生必将导致所有的参与者经历一场深刻的文化变革。许多装门面的改革企图用三、五年的时间实现十五年才能完成的等级制度自下而上的变化！治理的核心在于制度的观念与执政者的思维和文化的参照体系。
目前治理领域的合作经常局限于强化体制的政策。它们不断分割我们自己的机构以及合作者的机构，如果必要的话，不惜强化现状。
深刻的文化变革通常发生在世代交替的时候。这就是培训体制的战略意义之所在。在这个领域的合作不能局限于培养高级干部。如果他们在自己的部门找不到进行同样思考与实践的人，他们将很快与现实脱节。所以应当在三个层次上展开培训行动：地方行动者的培训，国家干部的培训，洲际培训网络。
1）地方行动者 的培训
治理层次和行动者之间合作的重要性揭示了为培训所必须的要素。这个培训主要针对治理基层的行动者，同时联合国家公务员，地方行政单位的官员，公共服务的管理者和社会组织的领导人参加。比城市大，比国家小的地方中间等级——正像在许多国家都存在的那样——是这个联合培训的最理想的层级。
2）国家干部
只有强调治理共同原则的跨部级培训才能补充公共行为不同专业领域所要求的技术化的培训。必须发明一种新颖的培训方式以增加实地作业经验，并且使实习者见识丰富多彩的具体方案。为此，培训应当与经验交流国际网络接轨。
3）一个国际培训网络
这样一个与欧洲联盟及国际机构建立合作关系，与大学保持联系的国际培训网络，并具有世界银行提供的远距离交流手段，可以在未来几十年中产生扎根于文化现实之中的精英，他们全面参与未来世界的建设，并且受到管理复杂性的训练，有能力往来于统一性和多样性之间。今天，有能力从地方思考，从整体上行动的精英是类似世银这样的多边机构的特权，其最大的好处是建立起具有沟通能力的国际网络，其最大的坏处是偏重经济问题的单一文化，反映了问题规范化的观点。
6、建立合作和透明的评估体系
治理变革的意义如此重要，以至于我们不难理解社会的普遍愿望：具备评估其治理价值、衡量已走过的道路，还需要何种进步的工具和标准。来自国际援助管理者的这个愿望更强烈，因为他们有义务评估其援助的效果，或者被要求提出报告。但是要避免患盲人综合症：在路灯下寻找丢失的钥匙，并不是因为把钥匙丢在了那里，而是因为那里比别的地方亮。我们经常在现行的评估方法中看到这种盲人综合症，这些方法偏重民主的形式，因为民主的形式最容易描述和评价。
因此，欧洲应该支持同行评估机制（peer review mecanism），条件是推广另一个比现行的机制更重质量、更敏感、更有基础，更有适应能力的方法。治理的共同原则应当成为质量评估的基础，但是，每个社会应该自行设计它的评估标准。此外，责任这个字在词源上意思是“回答的义务”，与英文的概念“accountability”相对应，治理的评估应该由每个社会自己去完成。例如，我们可以设想成立与治理培训中心网络相联系，吸收公民社会组织和大学，或者研究中心参与的区域观察所。
三、将治理引入每一项合作政策
欧洲联盟介入治理的国际讨论，如果只是构成一项单独的政策，在现存的区域之外增加一个新的干预区域，那将是毫无意义的。正如我们已经指出的那样，治理是一个整体。它的存在离不开具体的实践。在每个作用领域，治理新原则的介入将使目前的实践发生变化。它要求我们进行学习。每个部门的领导都应该努力使本部门的方法有所改进。他们对跨部门的思考所做的贡献反过来可以检验和深化治理的原则。
从部门进入治理初看上去显得不合情理，因为治理是管理关系的艺术。然而只有从具体问题出发治理才有意义；一般来说，治理打通间隔，扩大作用方式，但是它永远以解决具体问题为目的。以下几个例子可以作出说明。
1、公共基础服务
例如非洲城市为全体居民提供基础服务的能力就是对地方分权政策的决定性考验。正因为如此，这个题目被2003年12月在雅温得举行的最后一届非洲市长会议定为中心议题。十个关于基础服务的工作小组平行作业：水，清洁卫生，能源，废物处理，交通，市场，教育，文化，安全，健康。不同小组讨论结果的对比显示，每个基础服务遇到的困难都是一样的，解决方法也是一样的。在这个或那个部门所要求的特殊知识以外，向居民提供服务的能力取决于治理共同原则的实施情况。这六个原则是：
第一个原则：提供的基础服务应该在民众中扎根，也就是说同时符合他们的文化习俗、技术水平和财力。
第二个原则：提供和管理基础服务只能来自国家与地方当局、居民与公共机构、国营部门与私人企业的某种合作。
第三个原则：公共权力的合法性只能从它们保证对全体民众服务、不以现代化的名义为社会的一部分人，或某个特别的城区提供特殊服务中获得。这就是包含原则。
第四个原则：为了能够实施上述原则，必须设想这样的组织，其能力体现在它们的组织结构、文化和工作方法上，其成员训练有素，并富有经验。这是制度工程原则：机构的运作方式和实施原则之间应当和谐一致。
第五个原则：各种机构应当能够同时管理情况的多样性和问题的同一性。逐步地对局部的问题形成一个总体的看法，将日常的行为置于一个整体和长远的前景之中。这是凝聚的原则。
第六个原则：所有这一切要求相应的人力资源，同时具备对话的能力，合作的能力及远见，只有经验交流才能做到。
我们从非洲城市会议的成果中清楚地看到了治理的一般原则。
这些原则不是针对每一个特殊的部门。它们应当指导不同行政单位的运作，从地方层级到全国，以及各层级之间的关系。在这种条件下，从哪一部门出发并不重要。在一个部门实行这些原则将引发一场公共机构运作方式的演变过程，并将有利于促进其他部门的学习和变化。
2、水
无论是为居民区提供饮用水，还是管理尼日尔河，塞内加尔河，赞比西河，湄公河流域，在水的领域，一个诸如供水系统，灌溉区，水坝等等的设备制造和维修的纯技术性政策都是不可能的。治水首先意味着治理层级的关系。一方面，基层用水的地方治理必然关系到居民和社区，其运作有赖于参与者从合作经验中获得的知识，例如绿洲的水资源管理，在定居和游牧民族共处的地方，有牲畜经过的时候，水的共享和接待过往旅客的传统。另一方面，流域的自然条件要求一个跨边境的措施。因此有必要确定治理层级和参与者之间的合作方式。同样，制定水的政策不能不考虑它对卫生和环境的后果。在水、卫生和环境领域有三个平行、互不关联的政策势必破坏行动的效率。因此只有通过这三个领域的互动所建立的地方合作关系才能逐渐制定合理的、有效的治水政策。
3、落实经济和社会权利
在经济和社会权利方面，非洲各国签订的国际协议最多。但实际上，签署协议并没有使这些国家受到任何约束，因为这些国家的公共行为并不具备实际遵守经济和社会权利的手段。这种名实不符的失控状态使许多国家失去了治理的合法性。国际上正在思考这个问题。它使人们认识到要想落实这些权利，不同层级的公共机构只有把“尽可能地以最合理、最有效的方式运用可支配的手段，尽可能地保证这些权利得到行使”当作义务才行。“最合理的方式”是什么意思呢？这只能以比较的方式对比不同国家采取的办法和根据我们刚刚描述的公共基础服务制定的原则，这些原则成为每个地方公共权力的义务。换言之，一个国家越穷，可支配的资源越贫乏，其效率和合理性的责任就越迫切。如何达到效率需要通过一个社会与另一个社会、一个国家与另一个国家的集体对话才能学到，理想的做法就是不同社会和国家的同行交叉评估。
4、住房
住房的权利是受到承认的经济和社会权利之一，也是合作的优先领域。我们早就知道，一些国家，特别是非洲国家，没有资金推行社会住房政策，通过公共救济保证每人都有体面的住房。这种政策最多只能顾及到一小部分公务员阶层。因此，住房政策离不开合作的形式。很遗憾，为了制定真正合作式的政策，公共权力必须有思想准备，否则会把要求民众实现没有他们参与制定的计划美其名曰为合作式政策。治理原则的实施要求方法的更新。这方面已经有大量的国际思考，并且第一次被概括在加拉加斯宣言当中。它表明公共行为的合理性取决于遵守某些说起来容易做起来难的原则，因为它带有在公共机构的运作中进行一场真正的文化革命的萌芽。这些说起来容易做起来难的原则在所有的治理层级和领域中都存在。
5、土地政策
土地政策，即对土地竞争性的使用以及与使用土地有关的权利的管理，是治理的中心内容。在使用和参与者之间竞争加剧的背景下，土地政策构成实行治理原则的关键。
首先，土地政策很好地揭示了世界的统一性和多样性。为了保证土地的社会功能和使用安全，为了保护享有土地资源的公平——这一公平一向受到土地占有和集中机制的威胁——对此，历史上各个社会所做出的回答五花八门，它们为创造适用于每种情况的办法提供了可资借鉴的经验库。这样的创造很有必要，因为规范化、标准化的解决方案通常都是失败的，这已成为规律。
何况，经验显示土地政策的合法性与合理性之间的裂痕不断加深。原因是对许多世纪以来的管理实践，以及对土地使用及冲突处理方法的无知和蔑视。
土地管理也不能没有从地方到国家层级的民主辩论，因为只有民主辩论才能对土地的使用达成长期的共识。对土地的使用是社会生活的基础。在这个领域，一种政策的效率比在其他领域更依赖它的长期性。此外，土地最终还是一个公共财产，个人使用土地的安全只能通过受益者尽到很好使用土地的责任才能得到保证。今天，每个人都同意这样一个事实：所有权不能是绝对的，不能在没有补偿的情况下授予。权利与责任的平衡是土地政策的核心。
在全世界，人们现在承认，行动者的能力，无论是行政行动者还是社会行动者，对于土地政策的成功起决定作用。土地政策的价值不在于其本身，它应当是城市与农村发展总体政策的组成部分。在居民之间，农民之间，政治和行政参与者之间——必要的情况下邀请国际观察员参加——建立国际经验交流网络是积累经验，在统一性和多样性之间保持经常性的往来，在参与者之间建立真正的协商与合作的最可靠的方法之一。我们甚至可以进一步说，只要法律、资金、技术支持、进入市场的问题仍然联系在一起，土地政策就是学习治理的最经常、最普遍的源泉之一。
例如，农业改革的经验，或者更广泛地说，土地安全政策表明，由于土地与空间的关系，区域的对话和参与者的合作是必不可少的。但是，地方政策只有在另一个层级制定的目标和法规范围内才能实行。主动辅助性原则在这里有明显的实践空间。
四、将治理的原则应用到合作政策上
穷国，特别是非洲国家，对国际合作的依赖使国际合作成为治理的一个结构形态。然而，支配国际合作的实践和机构不仅不协助落实治理的新原则，有时反而为之制造不可逾越的障碍：部门合作的并立，偏爱物质性投资，忽视非物质性投资，计划并列造成的间隔，与组织长期学习不相适应的外部鉴定的增多，方式方法的交替；强加缺乏文化根基的体制模式：国际合作表现出的最频繁的特征显示它离治理的原则多么远。欧洲合作树立了根据治理的原则改革国际合作的榜样，据此，发出了治理重要性的有说服力的信息。不表达这样一个改革的愿望从反面证明对治理的长篇大论不过是一个短暂的时尚和对国际社会的捐税，没有影响现实的真正愿望。
作者：
皮埃尔·卡蓝默（Pierre Calame）, 瑞士—法国夏尔·雷奥波·梅耶人类进步基金会（FPH）执行主席，国际治理问题专家。
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