在21世纪中国北京社区建设王府井国际研讨会上的交流资料-----------
论扩大居民参与
――以北京东城区北新桥办事九道湾社区直选为例
周鸿陵
内容提要：
社区建设是中国社会转型加速，进一步深化改革的产物。居民参与是建设参与广泛、功能完善、和谐高效的现代化社区的基础，从一定意义上说社区成员的参与状况直接决定了社区建设的成效。然而从目前来看，居民社区参与的状况还不十分理想，如何提高社区居民的参与是当前困扰许多理论工作者和实际工作者的一大难题。
关键词：社区建设、直接选举、居民参与。
一、绪论：背景 方法
具有现代意义的城市社区建设在上个世纪90年代初期随着中国改革的深入、社会转型加速开始萌生的。社区建设是对计划经济体制下高度集中的城市基层管理体制的重大改革。
在改革开放之前，国家实行高度集中的计划经济，国家对企业、事业单位进行直接管理，城市社区由一个个企事业单位构成。国家通过单位管理社会，并事实上覆盖着社会。在这种情况下，主流城市社会成员大都属于单位人。在当时所谓的居民委员会，其管理的主要对象只是少数缺乏就业能力的“社会闲杂人员”，城市社会主流成员依然在“单位”管理之下，经济改革之后，打破国家对企业、事业的垄断式管理，市场化导向的改革，促使政企、政事、政社分开，传统的单位制开始解体，社会成员由依附于单位的单位人变成了自由式的“市场人”和“社会人”，社区有了属于社区的主体。与此同时随着市场化改革向纵深发展，政府所承担的部分社会功能逐渐从政府剥离出来交给了社会。同时社区内的公共事务逐步增加，社区包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务，包括良好的卫生环境、文化娱乐设施等等，这些构成了社区建设的主要内容。这样社区建设从开始萌生就以其旺盛的生命力在中国大地迅速发展起来了。尤其是2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》文件后，社区建设已进入整体推进、全面拓展的新阶段。
居民参与是建设参与广泛、功能完善、和谐高效的现代社区的前提条件，从一定意义上说社区成员的参与状况直接决定了社区建设的成效。然而从目前来看，居民社区参与还不十分理想。如何提高社区居民的参与程度是当前困扰许多理论工作者和实际工作者一大难题。北京东城区北新桥办事处与北京新民教育研究中心就是在这一背景下，从制度创新的角度出发组织策划了九道湾社区直接选举自治组织。
二、案例观察
九道湾社区直接选举的是社区居委会和社区居民会议代表，这是北京在中办发(2000(23号文件后，社区自治组织第一次采用直接、差额选举的方式产生。这也是对北京市第五届社区居委会换届选举的提前试点。因此，这次选举被赋于了更多的意义。为使这届选举能成功举行，成立了由民政部、市民政局、东城区民政局、中国社会科学院、北京市社科院、北京新民教育研究中心等多家单位有关专家组成的直选指导工作委员会。整个选举工作大致如下：
准备阶段（
宣传阶段（
从
确定候选人阶段（
竞选阶段（8月10-
三、说 明
案例说明
按照全国人大1990年通过的《居委会组织法》规定，城市居委员属于群众自治组织，实行自我管理，但由于种种原因城市居民委员会选举并没有象农村那样实行直接选举。在相当长的时间内仍是按照老办法进行选举。这种老办法是由街道办事处提名居委会候选人，然后由居民代表对这些候选人进行投票，在这个过程中有些地方只在选举日安排让选民和候选人“见面”，然后就进行投票。这种选举受街道办事处影响很大，选出来的居委会也就直接对街道负责，而街道就通过这样的方式使政府的任务贯彻到居委会，使居委会成为办事处“伸出去的一条腿”。这种办法选出来的居委会不可能实行自治，居民对居委会的选举自然就没有什么参与热情，对这些居委会领导下的社区建设也就多半不热情。
从1999年开始，按照民政部的有关部署在全国挑选了26个地方，开始了新一轮社区建设试验。从此也就在一些地方开始进行城市社区居委会的选举改革。最早进行选举改革试验的是沈阳市沈河区文化路街道金生社区管委会换届选举时进行的。正式选举的时间是
2000年开始，上海、南京、杭州、武汉、合肥、西安、海口、威海、青海、鞍山等地都进行了社区居委会的选举试点，但绝大多娄都不是直接选举，居民参与程度仍不理想，选举对社区建设的推动意义并不十分明显。由此一些人开始怀疑民主选举对社区建设意义，一些地方片面强调硬件环境对社区建设的重要性，片面强调街道办事处对社区建设的重要性。从2000年底开始到2001年11月间在广西、南宁、柳州等进行了比较大范围的社区选举试点，其中有二十多例直选的案例。在这些直选案例中普通反应居民参与热情高涨，通过直选提高了居民对社区发展的参与、认同，从而推动了当地社区建设。这些案例基本反映了社区直选与居民参与之间的良性互动关系，说明了社区直选对社区建设的重要意义。
对于北京市而言，在中办发（2000）23号文件之前，北京已进行了四届居委会的选举工作，大多是通过户代表这种间接选举的方式进行的。居民参与意识并没有完全调动起来，选举改革似乎对社区建设并没什么重大的促进作用。如果社区建设不提升居民参与范围、力度，居民只是在被动地、执行性地参与社区发展，社会建设就不可能健康地发展起来。选举是现代社会组织产生最普通的方式，是社区由民主决策、民主管理、民主监督的起点，是居民达到自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的前提，因此改进选举方式成了人们努力提升居民参与质量的方向。基于此九道湾社区居委会选举在东城区民政局的指导下，在专家、官员的策划下开始进行了。
一场选举能为研究者提供多方面的研究标本，本文只从居民参与方面来考察、论证。
2、概念说明
“参与”的概念大概是在20世纪80年代末期开始引入到中国来的。广义上来讲，“参与”的政治学含义在我国并非陌生之物。可以说，中国革命就是受剥削和压迫的广大民众广泛参与社会变革的成功例证。在这一革命实践过程中，形成的理论联系实际，从群众中来，到群众中去，相信群众，依靠群众，为人民服务等中国人民几乎人人皆知的原则，就是“参与”思想在建立社会主义制度过程中的具体体现。当代社会学对于毛泽东早期湖南农村的一系列调查工作给予了高度评价。这些调查包含了许多十分可贵的有关“参与”的思想。
从严格的学术角度来看，“参与”的概念大概出现在20世纪40年代的末期，这一概念在其后的20世纪50-60年代社区发展热潮期间得到了广泛的重视，“社区发展”是当时国际发展的主流思想。社区发展的框架主要支持在发展中国家的城乡社区进行基础设施的建设。当时的“参与”主要是指动员和鼓励地方群众参与建设并管理这些设施，同时，支持开发当地群众的能力，并鼓励他们在社区的事务中发挥作用。20世纪90年代以后，“参与”的概念经过了20年的实践，更趋向于成熟，其涵盖的方面更加广泛，从而成为了当代国际发展领域最常用的概念及基本原则。参与的概念，应该包括参与者、参与动力、参与程序、参与程度等一系列内容。
四、分 析
1、 定义
在本文中居民参与是指居民个体参与社区公共事务决策、管理、监督与评估的过程。
2、逻辑结构
通过对参与者、参与形式、参与程度的分析来评价社区直选对居民参与的影响。
案例分析
在分析居民参与社区直选时，首先要弄清楚谁在参与，即参与者有哪些，进而需要回答他们参与直选的动力是什么，再分析参与形式和参与程度，从这几个方面来分析，我们就会发现一些带有规律性的结论。
“参与”是“participation”的中文译法，并不能确切地反映英文中所表达的含义，人们往往从字母上将其简单地理解为“介入”，或是简单地理解为群众的参加。而事实上，参与反映的是一种基层群众被赋权的过程，而参与式发展则被广泛地理解为在影响人民生活状况的发展过程中或发展计划项目中有关决策过程中的发展主体的积极、全面的介入的一种发展方式（李小云，2002）。由此可见，影响居民参与的在分一点是制度环境是否给居民以赋权。
从制度层面来看，影响居民参与最直接的是选举制度。此次选举采用的是直接、差额选举，这和此前的选举制度有重大区别。而且，在这些居民之中，不但包括具有北京户口的居民，也包括没有北京户口的暂住居民。选举前的一项调查表明，在九道湾社区72%的居民愿意抽出一定时间参加社区的公众活动，这和孙柏瑛公布的调查结果基本一致。孙柏瑛指出在对北京市进行抽样调查后，发现69.8%的居民有意参加社区活动（孙柏瑛，2001）。假定没有此次选举制度的改革，没有对所有居民的赋权，那么我们将很难得出高达94%以上的投票率。从制度层面来看，影响居民直选的制度环境其实不仅仅是选举制度，还应该包括一系列城市管理体制改革的制度设计。包括政企分离、政社分离、社会治理结构方面的制度。如果没有这些改革，如果没有这些制度赋于居民对社区建设参与的广泛权力，即使有选举制度的改革也不可能使居民那么积极的参与直选。因为如果没有这些基础性制度改革，选举无论如何改革都只会流于形式，而形式性东西只有在强权的压迫下，人们才会参与。
制度环境的改善是此次直选居民参与程度较高的重要原因。那么是不是有了制度环境就可以解决参与者所有问题呢？我们必须看到历史沉淀对参与者心理的影响，进而对居民参与程度的影响。制度环境为居民参与带来了的只是可能性而不是必然性。从培训前对居民做的一些调查中发现，许多居民参加选举是可有可无的，认为居委会成员是政府决定的事。这和我们在农村的调研有惊人的类似性。我们必须看到在长达数千年的历史中，百姓一直是威权者手下一群被赶来赶去的羊，百姓连自己的命运都无法决定，更不要说决定管理自己的人了。建国以后，我们国家长期实行计划经济，与计划经济相配套的城市管理体制是政府主导下的高度集中的行政管理体制。居民、社会、政府处于被扭曲的关系之中，政府对居民、社会是垄断式的直接管理，居民只能被动地接受政府的管理。在这样的体制下，居民的政治心理是混乱的，居民对自己所应拥有的公民权利是模糊的，对行使公民的自己权力是不积极的。因此影响居民参与的第二点是居民的公民意识。
培育自由理性，自主自律的公民主体精神和自为、自觉的社会联系，建立公民对国家治理的合作参与，从而建立公民对社会治理合法性的信仰，使其对现存制度予以认可，使合法性信仰与制度价值相吻合，从而使社会发展具有内发性、自觉性和有序性。公民意识通过其合理性、合法性意识和积极守法精神，为社会运作的法律构架、权力制约、权利保障提供价值基础，为法律制度和法治秩序提供合法性的认同和内化，使现实制度不再是与公民自身背离的绳索，而是公民自我规定的存在形式或生活方式。提高居民的公民意识是提高参与程度的重要方法。在此次直选的培训辅导过程中，提高公民意识的内容占有很大比例。通过培训居民认识到参与社区直选是实现公民权利的开端，是实现当家作主的重要方式，投出自己神圣的一票，积极参与选举不只是停留在理念上，而是表现在一系列行动上。此次选举之中广大居民登记率高达98.9%，而且还积极参加候选人报名，社区居委会正式候选人为11人，而报名者高达39人，社区居民会议代表正式候选人24人，而报名者高达82人。
社区参与是一种将不同主体的利益通过社区共同参与活动进行整合的过程，因此每一个有关的个体其实都是其中的利益主体。承认这一点我们就会在分析居民参与时将其实现其利益看成是他们参与社区建设的一个动力。他们的利益在社区活动得到具体的体现，是居民有效参与的重要因素。这也是许多理论工作者在对比农村基层选举和城市基层选举中常使用的分析思路。无论制度环境对居民有多少赋权，无论公民意识多么高涨，如果居民不能建立自己利益与社区活动之间的互动关系，居民参与仍将是一自种形式，利益关联是影响居民参与直选的第三个因素，即居民参与的动力因素。
随着改革的深化，居民与社区利益关联度在增加。无论是社区环境、社区服务、社区治安、还是社区就业都与居民发生了切身利益关系。通过对此次直选中居民参加候选人见面会的观察很容易发现这一点。居民除了对候选人的个人状况比较关注外，最为关注的是候选人在处理社区事务时能否维护居民的利益。如居民提出在使用公共空地时，出现晨练者与泊车者的冲突怎么办？类似的问题达整个居民提问的达60%以上。
居民和社区利益关联度增加是居民参与社区直选的重要原因，但只是利益相关仍不会使投票率达到90%以上。居民还必须能从参与中得到具有的“实惠”居民才有可积极参与、即居民能通过参与社区决策满足居民的利益需求，并且有一定的实例来证明，这样居民的参与意识、积极性才会真正高涨。在此次选举前，北新桥办事处通过老年协会直选、低保人口公示为居民参与树立了样板。
必须说明的是参与者的利益关系尤其权利关系调整是城市管理体制改革的核心问题，其实质是变政府包办一切的体制为社区自治。社区自治的关键又在于还权于民。必须为社区居民提供参与决策、管理、监督、评估的机会，而不是居民只能被动的观察、表态、执行。一位学者指出，社区直选真正体现了由民主达到自治的社区建设的精神。�