序言
民主自治：九道湾社区建设实验的精髓
周鸿陵
社区一词最早由德国社会学家腾尼斯在1 887年提出，用来说明一定地区内人们结成互助合作的群体。这 个词1 933年由费孝通先生引进中国。．987年，社区一词被民政部引人到城市基层治理之中。1991年，社区建设 的概念被民政部首先提出。从此社区建设的理论研究和实践活动在中国大陆兴起。经过探索，在90年代末，社区 建设的核心内容和核心方式被确定：社区居民依法民主自治。至此社区建设有了明确的方向、目标和手段，并且 实现了三位一体高度统一。中办发【2000123号文件出台之后，民主自治成了社区建设的上旋律。这就是九道湾 社区建设实验的历史背景。九道湾社区建设实验的意义也就在于将民主自治具体化、程序化、生活化。
九道湾社区建设实验项目由北京市东城区北新桥街道办事处、北京新时代致公教育研究院（原新民中心）共 同进行。时间从2002年4月到2003年11月，分两期。第一期，以民主选举为中心内容，在2002年8月17日通过社区居民直接选举产生了社区代表会议和社区居民委员会。社区自治的决策和监督机构由此产生，这为民主 自治奠定了组织荃础。第二期，以实施民主决策．民主管理、民主监督为中心内容。包括政府职能转换、街办人事财三权下放．强化居民代表会议功能、通过社区自治章程培育社区内的中介组织等等，使民主自治有内容，有依据、有程序、有功效。通过两年多的努力．九道湾社区建设以民主自治为核心，在居民参与、居民认同、居民合作等方面取得了显著成效，对北京乃至全国的社区建设起到了推动作用，其影响甚至超出了国界。联合国秘书长安南访问中国时曾亲自派其夫人来九道湾参观考察，加拿大审计署、加拿大开发署的领导也曾专门到九道海进行参观访问。九道湾民主自治被·些学者肯定为九道湾模式，坡国际煤体称为“民主的进步”.
九道湾社区建设实验的核心内容是民主自治，在实验中形成了一些认识，我们愿意与大家共同分享。
1．推动民主自治，政府职能要转换，要实行政社分开。社区建设是在市场经济改革背景下进行的，是在政府治理模式从无限政府到有限政府过渡中提出来的，是将传统管理体制下社区作为政府附属机构转换为居民自治来运作的。因此，没有政府职能转换则无事可治，没有政社分开则无权自治。
2．推动民主自治，公民素质要提高。政府主导一切的模式使公民的独立意识、参与意识淡化，居民参与能力下降，这和扩大居民参与是无法相适应的，九道湾经验表明开展公民教育扩大居民参与对解决这一问题有重要帮助。
3．推动民主自治，必须进行分权制衡。分权制衡是民主一个墓本原则，在传统体制下议事决策机构和执行治理机构不分，形成基层治理监督缺位，效串低下．官僚作风严重。在九道湾社区建设实践中，采用
“议行分开”原则，强化了社区代表会议的决策监督职能。例如在社区居委会个别人不能牲行其职能时，通过居民会议进行了有效调整，保证了社区民主自治健康发展．
4．推动民主自治，必须重视制度建设。制度是民主的保证和积累，社区民主也是民主，没有制度完善，民主将趋向于笼统，而制度又是保证居民有效监督的依据。在九道湾民主选举之后，九道湾居民通过讨论依照民主的方式通过了自治章程，这使九道湾民主自治深化的重要原因。
5．民主自治是一种生活方式。民主不是万能的，自治不能解决一切问题，但是只有当民主自治成为一种生活方式时，民主自治才可以巩固。九道湾在实行民主选举后，在培育社区居民的民主愈识方面作了大址工作，居民可以通过评议、听证、投票来决定社区内部的公共事务，可以通过民主程序来提升自己的生活质量．如晨练场地使用、公共浴池的建立、宠物狗的管理等等都是通过民主的方式来决定的。
6．推进民主自治要处理好政府与公民社会的关系。所谓的公民社会就是政府之外的民间组织或民间关系的总和，包括NGO组织、公民志愿性社团、协会、社区组织等。公民社会可以起到促进经济社会发展、维
持社会政治稳定，满足人们多方面需求的积极作用。首先九道湾社区建设实验就是政府和公民社会合作的结晶，其中北京新时代致公教育研究院就是·家长期关注公民教育墓层民主的公民社会组织。其次九道湾社区十分关注社区组织，早在社区直选之前就直选产生了老年协会。老年协会作为一个公民志愿性社团，代表老年人的利益在选举社区代表、社区居委会负责人、在决定社区公共事务中都发摔了重要作用。
九道湾社区建设实验还要进行，但社区建设中的民主自治的核心不会变．九道湾社区建设还要深化，九道湾社区建设的经验还会积累。我们祝愿九道湾社区建设成就越来越大，九道海社区居民的生话越来越幸福，九道湾社区建设的经验越来越多！
纪实
九道湾社区民主自治纪实
谷川
政策背景
可以说中国的社区建设是随着中国改革的深人、社会转型的加速开始萌生的。社区建设是 对计划经济体制下高度集中的城市基层管理体制的重大改革。受传统自上而下的公共行政思想以及相关政策法规（如《居委会组织法》、《选举法）)）不完善的影响，政府的职能错位、缺位的相象依然非常普遍，行政干预仍然非常强烈。从而出现“居委会打自治牌，办政府事”、“居委会是政府的腿”等相象。这导致社区建设普遍出现公民无法或很少能够全面参与决策性、管理性等社区公共权力的运作，进而导致社区建设居民参与不足的问题。居民自治一直都是徒有虚名。
中国的《居委会组织法》等法律、法规、文件精神还没有对社区建设、居委会、居民会议的性质、产生、运转及其与外界的关系作出明晰的陈述。而政府在《居委会组织法》中以及其它政府工作报告大量使“指导”、“管理”来描述政府与社区自治组织的关系，而同时又缺乏对“指导、管理”内容、范围、性质、方式的明确界定，这进一步模糊了社区居委会的性质。加上对社区的资金投入缺乏制度化、稳定、可预期的投入机制。居委会没有确定的产生办法，候选人、选民条件随意改变，使居委会、居民代表会议的性质几乎发生了实质性的变化，使其只向办事处、区政府的“指导、管理”负责，而无需向居民负责。他们的日常事务也无需居民的监督、评估，而只接受办事处的安排，成为办事处“伸出去的一条腿”。从而严重缩小了居民参与的内容、范围、程度，改变了自治的性质、方式。
为了进一步扩大基层民主自治、扩大居民的依法、有序参与，使社区建设及至整个社会转型内化为公众自己的需求，一般而言，社会结构可以分为政治、经济、文化三个部分，与此相适应社会文明也表现为政治文明、物质文明和精神文明。政治文明是人们在社会发展中形成的政治成果的总和。现代社会政治文明的核心是通过民主对政治权利运作进行规范，使政治资源实现合理配置，从而为整个社会和谐发展发挥作用。因此，建设现代政治文明，在一定意义上就是推动政治民主。
民主作为一种理念和目标经过几代人的探索和实践已经被大多数中国人所认同，但在现实的政治生活中，我们还在走向民主的路上。如何实现民主？怎样建设政治文明？这在许多人看来仍是一道未解的社会方程式。毕竟我们这个民族还没有跳出“一统就死，一放就乱”00的政治怪圈。在困惑和无奈之中，基层民主的发展使人们看到了通向民主的希望。
中国从1999年开始，进行了社区自治的试点。所谓社区自治，首先是进行社区划分，将原涞的居民委员会辖区改建成新型的包括有当地机关、单位的混合型社区，这样新建立的社区的人数和规模都比以前扩大了许多。其次，是社区居民代表会议和居委会的权限扩大，但是政府职责被解除．再其次是社区居民代表会议和居委会等要由选举产生。1990年l月l日起施行的《居委会组织法》此时才开始受到重视。《居委会组织法》中提出居委会是居民的自治组织。要白治，要居民自我管理，这就给社区民主的逐步实行提供了机会。
《居民委员会组织法》规定：居民委员会主任、副主任和委员．由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。有专家认为，在当前城市社区自治正在寻找方向的时候，社区的直接选举打开了真正自治的大门。和当年的农村村委会的自治是因为引人直接选举而得到真正发展一样，社区的自治也必须要首先引入民主的直接选举的机制，而选举制度一旦引入到社区的建设当中，一个真正的民主的自治才有可能产生，其它的民主管理、民主监督等才有可能产生，制度的创新才有可能产生，民主的选举是社区自治的灵魂和基础。（李凡：《城市社区直接选举的重大突破）))
在这个背景下中共中央办公厅、国务院办公厅于2000年n月9日发布了《民政部关干在全国推进城市社区建设的意见》，简称中办发(2000)23号文件。
中办发（2000)23号文件把扩大城市社区建设作为新世纪中国城市现代化建设的重要途径，再次提出城市居委会的自治性质，要求逐步通过社区居民的选举来更换居委会领导人，掀起了中国城市社区建设的高潮。从此，社区建设已成为现阶段中国城市治理的重要部分，社区逐步成为中国城市中最普遍最基本的利益共同体。城市中的居委会、居民会议、老年人协会、计划生育协会等已成为重要的民间自治组织。
在2000年中办23号文件下发后，提出城市社区建设的基本原则之一是扩大民主、居民自治，要在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这就从法律上为实验开了口子。
策划启动
当时，北京市为了落实23号文件，正在部署社区民主自治的工作。北新桥办事处长期以来对社区民主自治进行了大量探索，是北京市推进社区建设的先进单位。2002年初的时候，办事处也有进行直选试点的想法。
北京新时代致公教育研究院是一家长期关注基层民主的研究机构，在湖北沙洋进行了公民教育、基层自治项目获得成功。带着农村实验的成功经验，新时代研究院把目光对准了城市。2002年初，院长周鸿陵找到了民政部，说出了新时代研究院希望能在北京做一两个公民教育样板社区的想法。
基层政权和社区建设司官员王时浩＜王时浩是23号文件初稿的主要起草人之一）给北京市东城区民政局副局长符正成打了电话，没想到东城区也正在寻找创新的思路，一拍即合。符正成推荐了北新桥办事处作为社区民主试验地。之后周鸿陵与时任北新桥办事处主任的吕德成进行了商谈，最终达成了共同进行社区民主自治实验的共识。
2002年4月初，周鸿陵、王时浩和符正成等人见了面，研究了进一步合作、推进中国基层民主及城市社区建设的问题。4月18日，在符正成的协调下，新时代研究院与北京市东城区北新桥街道办事处达成了在九道湾社区进行竞争性直接选举试验的协议。5月30日．加拿大驻华大使、加拿大国际开发署公民社会项目负责人与新时代研究院签署了有关的资助合同，项目全面展开。
九道湾社区地处北京市东城区北新桥街道，由7条曲折相通的胡同和东直门内大街部分门院组成，是典型的老城区胡同型社区，共有居民1 145户、2765人，常住外来人口120人，驻区单位4家。选民1990人，其中外来人口74人。而且由于九道湾社区是先进社区，所以居民与居委会关系比较好，认同度比较高。这些优势是其他社区没法相比的。
老年协会的演练
2002年5月，九道湾社区准备成立老年协会，为了确保社区直选的顺利进行，新时代研究院与北新桥街道办事处共同策划了九道湾社区老年协会差额直选。这可以说是居委会差额、直接选举的一次全程模拟。6月12日九道湾社区老年协会差额、直选选举成功举行，这也是北京第一次通过规范的差额直接选举产生的社区民间组织。选举的成功意味着后来的九道湾社区居委会选举的开始。
选前培训
为了使选举能成功进行，在选举之前新时代研究院与选举委员会进行了大量有效的工作。比如，7月9日，新时代研究院有关人员以及中华女子学院社会工作系40多名志愿者一起入户发放《社区居民生活状况需求调查问卷》及《致居民的一封信》。
在认真调查研究的基础上，还进行了大规模的培训。除了编印小册子外，也制作了九道湾社区居民委员会选举VCD以及直观易懂的选举画册。在这些教材中，大部分的场景、人物都选自九道湾社区本地，宜传材料中民主自治、公民知识、社区知识占有相当大的篇幅，体现出了不但重视对选举程序的宜传，而且更加重视对公民意识的培养，这样极大地激发居民的民主自治意识、公民意识、参与意识，使选举更具实质意义。
《培训教材》分为前言、公民与居民、社区与选举、选举、居委会运行几大部分，里面介绍了项目的宗旨、民主的概念、直接选举的必要程序等。小册子被分发到了九道湾所有1 145户居民手中。VCD及选举画册等培训材料淮备分发给2000个家庭，传达公民价值的概念。
正式选举
自2002年6月19日到8月17日进行社区直接选举工作，历经准备、培训辅导、竟选、选举四个阶段。2002年8月17日，九道湾社区正式选举，从早上选举开始到选举揭晓，设在东四十三条小学灯光球场的选举会场座无虚席。社区居民积极参与选举，有选举权的选民的参选率高达95%，甚至有两位80多岁的老人在子女的搀扶下步屐蹒跚地去投票，让人实在很感动，有的老人在下午两点投票以后，一直呆在选举现场等待选举结果。依据九道湾社区的实际情况，这次直选主要创新有：直接选举、差额选举、引入公证员制度、外来人员参选、秘密划票等等。
晚上10点选举结果出来，当选21名社区
（总共有23位社区代表，另外两名代表是在驻单位代表）代表人员是：马凤英、马伟旗、王泽、王静庄、史宝珍、付玉兰、付汝敏、李凤歧、李樟槐、张有娥、张晓光、宋淑英、陈翠兰、武椒琴、赵秀梅、赵绪云、段秀荣、修书兰、高凯（后来被代表们推为主席）、常椒英、刘桂蛟（外来人员代表）。
当选居委会成员是：主任：曹建军；副主任：张华．委员：冯文红、张椒惠、王椒琴、白年芳、杨俊荣、张秋霞、许春玲。
影响
九道湾社区直选后，由干地处首都，先后有40多家国内外的煤体作了相关报道，被称为“迄今为止最‘火’的选举”。甚至引起联合国秘书长安南的注意．因此在2003年10月14日联合国秘书长安南的夫人来华访问时，特此到北新桥街道九道湾社区进行考察，并了解了妇女参政议政情况。在举行的座谈会上，安南夫人对九道湾社区直选给予了高度评价。她认为，这是一个非常好的试验，这次选举很好，男人可以参加，女人可以参加，外地人可以参加。在九道湾直选后，受其影响，其他的社区基层民主试验也在出现。2002年11月16日，北京西四北头条的居委会进行了社区选举。其他的城市如上海、广州也正在试点。
选后治理
选举以后，九道湾社区在治理方面主要有以下几个方面的变化．
一、北新桥街道办下放更多的权力给予九道湾社区居委会。选举后居委会变成了一个相对独立的自治组织，北新桥街道办积极主动地适应这种转变，转变自己的职能，对九道湾社区进行资金下放，人权、事权、财权三权下放。现在办事处给予了居委会一笔资金，居委会根据社区的实际需要灵活地安排资金的使用。
二、社区治理结构发生变化。九道湾社区实行“议行分开”的社区治理方式。社区代表会议行使决策权，而居委会行使执行权。社区代表会议监督居委会的执行情况，居委会向社区代表会议汇报工作进展，接受社区代表的监督。
三、由过去的自上而下到现在以自下而上为重点、上下结合的治理方式转变。过去的居委会都是被动接受街道办等上级政府部门的任务、指示，被动地执行，而选举后的居委会是自己结合社区的实际需要安排工作方向，为社区居民提供服务，而街道办等上级部门要求社区居委会工作时是要给予居委会付费的，即所谓的“付费服务，。
四、整个社区的参与意识大大增强。选举以后，社区代表每半年对居委会进行评议，就促使了社区代表更积极主动地关心社区事务，了解居委会的工作，而居委会由于存在社区代表会议的监督，就会更加积极主动地为社区居民提供满意的服务，如果社区居民或社区代表不满意居委会的成员的工作，居委会成员就会辞职，如一位副主任由于工作不努力，居民对其存在很大意见，在社区代表会议准备召开评议会对其进行弹劾的压力下主动辞职了。
五、在制度建设方面，通过了《九道湾社区自治章程》和《九道湾社区自治制度》。从制度上保证了九道湾的自治。在《九道湾社区自治制度》中包括选举制度、会议制度、财务制度、公共决策制度、社区居委会岗位责任制度等方面作了许多相应的规定来确保自治的顺利实施。
理论研究
扩大居民参与研究
—以北京东城区北新桥街道办九道湾社区直选为例
周鸿陵 王时浩
一、背景
具有现代意义的城市社区建设在上个世纪90年代初期随着中国改革的深入、社会转型的加速开始萌生的。社区建设是对计划经济体制下高度集中的城市基层管理体制的重大改革。在改革开放之前，国家实行高度集中的计划经济，国家对企业、事业单位进行直接管理，城市社区由一个个企事业单位构成。国家通过单位管理社会，并事实卜覆盖着社会。在这种情况下，主流城市社会成员大都属干单位人。在当时所谓的居民委员会，其管理的主要对象只是少数缺乏就业能力的“社会闲杂人员”，城市社会主流成员依然在“单位”管理之下．经济改革之后，打破国家对企业、事业的垄断式直接管理，市场化导向的改革，促使政企、政事、政社分开，传统的单位制开始解体，社会成员由依附于单位的单位人变成了自由式的“市场人”和“社会人”，社区有了属于社区的主体。与此同时随着市场化改革向纵深发展，政府所承担的部分社会功能逐渐从政府剥离出来交给了社会。同时社区内的公共事务逐步增加，社区包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务，如良好的卫生环境、文化娱乐设施等等，这些构成了社区建设的主要内容。这样社区建设从开始萌生就以其旺盛的生命力在中国大地迅速发展起来了。尤其是2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关干在全国推进城市社区建设的意见》文件后，社区建设已进入整体推进、
全面拓展的新阶段。
居民参与是建设功能完善、和谐高效的现代社区的前提条件，从一定意义上说社区成员的参与状况直接决定了社区建设的成效。然而从目前来看，居民社区参与还不十分理想。如何提高社区居民的参与程度是当前困扰许多理论工作者和实际工作者一大难题。北京东城区北新桥办事处与新时代研究院就是在这一背景下，从制度创新的角度出发组织策划了九道湾社区民主自治直接选举。
2002年8月17日，北京市首次社区居委会差额直选在九道湾社区取得了圆满成功，这是一个居民积极参与社区建设的一个成功案例。我们通过对这一案例进行观察研究，对居民参与进行了浅显的论述。
二，案例观察
九道湾社区直接选举的是社区居委会和社区居民会议代表，这是北京在中办发【2000123号文件后，社区自治组织第一次采用直接、差额选举的方式产生．这也是对北京市第五届社区居委会换届选举的提前试点。因此，这次选举被赋于了更多的意义。为使这届选举能成功举行，成立了由民政部、市民政局、东城区民政局、中国社会科学院、北京市社科院、北京新时代研究院等多家单位有关专家组成的直选指导工作委员会。整个选举工作大致如下：
准备阶段（6月19日一7月8日）：这个阶段对居住在本社区一年以上年满18岁的居民进行了摸底调查汇总，对社区居委会工作人员、居民小组长进行了初步培训。
宜传阶段（7月9日一8月2日）：从7月9日到8月2日，整个工作重心是摸底调查和培训辅导。搞好培训辅导是搞好这次试点的重要保证。7月9日上午，在东城区残疾人联合会召开九道湾社区居民直选工作首次动员大会。会上，王金卓、李宏燕、曹建军和与会居民一起讨论了这次选举工作的意义、选举的程序、方案等内容。会后，在中华女子学院社会工作系40多名志愿者的帮助下，培训组开始入户发放《社区居民生活状况需求调查问卷》及《致居民的一封信》。一封信对此次直选的意义、目的、方式、计划进行了详细的说明．问卷内容涉及居民基本情况和居民对居民自治的认识等。经过3天的调查、统计表明，九道湾社区居民生活水平中等，对单位依赖程度较低，对居民自治比较支持，但大部分人对直接选举程序、居委会、居民会议的性质、运转缺乏认识。这些详细的调查统计资料为制定切实可行的培训辅导计划打下了墓础。
从7月16日到8月2日是培训辅导的主要时间。为了搞好这次培训，新时代研究院特编印了《九道湾社区居民委员会直接选举培训教材》、九道湾社区居民委员会选举VCD以及直观易懂的选举画册。在这些教材中，公民知识、社区知识占有相当大的篇幅，体现出了不但重视对选举程序的宣传，而且更加重视对公民意识的培养，激发了居民的公民意识、参与意识，调动了他们报名和投票的积极性，使选举更具实质意义。
确定候选人阶段（8月3日一8月10日）：这次候选人产生是由选举委员会发布候选人产生办法和程序，然后由居民个人自愿报名或10名以上有选举权的居民提名产生。候选人产生方式的改变也极大地鼓励了居民参与的热情，到候选人报名截止日期，竟选主任的候选人有6人，副主任有10人，委员有23人，居民会议代表有84人。在经过公示之后，正式候选人最终以候选人获得提 名票多少的方式来确定。
竞选阶段（8月10一8月 16日）:8月10日公布了正式候选人名单，候选人可以在合法范围内以合法方式，如通过入户访问、代表谈话等方式进行竞选，同时选举委员会在8月11日一14日组织了三场大规模的候选人与选民见面会，介绍候选人情况，候选人进行竞选演说等。同时在会上通过．总监票人、监票人名单。据统计三次见面会共有800人次参加。出乎我们意料的是候选人表现了非常高的竞选意识及竞选水平，而且演讲的内容每场都有新的变化。选民的反应也一场比一场活跃。正式候选人都能从自己的年龄、身体状况、家庭状况、职业背景、个人修养、对社区的感情等多方面阐述自己的优点，充分反映了候选人较高的竞选水平。候选人回答了选民关心的各种问题，正式候选人之间进行了激烈的辩论。在整个竟选期间候选人通过不同的方式、在不违法的前提下进行了竟选，包括走访选民、帮助选民解决一些实际问题等方式。从整个竞选情况来看以副主任候选人张华、王椒惠竟选最为激烈，竞选水平也最高。居民对候选人提问集中在有关自身利益及居委会运转、候选人能力等方面。选民的热烈反应改变了一些专家学者的观点：大城市的居民对社区建设不太关心，大城市不适合搞差额、直接选举。整个竞选是在激烈、有序中进行的，反映了大家对参与社区建设高涨的热情。竞选一直持续到8月16日晚上12时整。
8月17日是投票选举日，经过领票、写票、投票、验票、唱票、计票。当天公布了选举结果，此次选举应有选民1990人，其中社区会议代表选票收回1893选票张，占总投票率的95.12%，其中流动票箱收回68张，占总投票率的3.59％。社区居委会选票收回选票1881张，占总投票的94.57％。流动票箱68张，占总投票的3.62％。
三，说明
l、案例说明
按照全国人大1990年通过的《居委会组织法》规定，城市居委员属于群众自治组织，实行自我管理，但由于种种原因城市居民委员会选举并没有像农村那样实行直接选举。在相当长的时间内仍是按照老办法进行选举。这种老办法是由街道办事处提名居委会候选人，然后由居民代表对这些候选人进行投票，在这个过程中有些地方只在选举日安排十几分钟让选民和候选人“见面”，然后就进行投票。这种选举受街道办事处影响很大，选出来的居委会也就直接对街道负责，而街道就通过这样的方式使政府的任务贯彻到居委会，使居委会成为办事处“伸出去的一条腿”。这种办法选出来的居委会不可能实行自治，居民对居委会的选举自然就没有什么参与热情，对这些居委会领导下的社区建设也就多半不热情。
从1999年开始，按照民政部的有关部署在全国挑选了26个地方，开始了新一轮社区建设试验。从此也就在一些地方开始进行城市社区居委会的选举改革．最早进行选举改革试验的是沈阳市沈河区文化路街道金生社区管委会换届选举时进行的．正式选举的时间是1 999年6月26日。不过由于选举时以户代表的方式对正式候选人进行等额投票，因此这个选举只属于选民的间接选举。因此据事后的统计分析来看，居民的参与并不十分理想。在2000年到2001年这段期间，随着社区自治改革试点的不断推开，尤其是中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设意见》的通知（中办发【2000]23号文件）明确了扩大民主的原则后，社区选举的范围在不断扩大。
2000年开始，上海、南京、杭州、武汉、合肥、西安、海口、威海、青海、鞍山等地都进行了社区居委会的选举试点，但绝大多娄都不是直接选举，居民参与程度仍不理想，选举对社区建设的推动意义并不十分明显。由此一些人开始怀疑民主选举对社区建设意义，一些地方片面强调硬件环境对社区建设的重要性，片面强调街道办事处对社区建设的重要性。从2000年底开始到2001年11月间在广西、南宁、柳州等进行了比较大范围的社区选举试点，其中有二十多例直选的案例。在这些直选案例中普通反应居民参与热情
高涨，通过直选提高了居民对社区发展的参与、认同，从而推动了当地社区建设。这些案例基本反映了社区直选与居民参与之间的良性互动关系，说明了社区直选对社区建设的重要意义。
对于北京市而言，在中办发（2000)23号文件之前，北京已进行了四届居委会的选举工作，大多是通过户代表这种间接选举的方式进行的。居民参与意识并没有完全调动起来，选举改革似乎对社区建设并没什么重大的促进作用。如果社区建设不提升居民参与范围、力度，居民只是在被动地、执行性地参与社区发展，社区建设就不可能健康地发展起来。选举是现代社会组织产生最普通的方式，是社区民主决策、民主管理、民主监督的起点，是居民达到自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的前提，因此改进选举方式成了人们努力提升居民参与质量的方向。基于此九道湾社区居委会选举在东城区民政局的指导下，在专家、官员的策划下开始进行了。
8月17日直选取得了圆满成功。居民参与程度较高，表现为以下几个方面：第一，广大居民积极参加选民登记，共1969人，其中60岁以上的老人350人，外来人口74人，户在人不在的居民389人，人在户不在的居民75人，达应登记人数1990人的98.9%．第二，广大居民积极参加候选人报名，报名作为社区居委会候选人的有39人，超过应有正式候选人人数11人达28人，社区居民会议代表候选人报名82人，超过正式候选人24人达58人，第三，广大居民积极参加正式候选人与选民见面大会．并积极对候选人进行询问正式候选人与选民见面大会，8月11日一14日共组织了三场候选人与选民见面大会，有选民参加800多人次，场上提问达】60次以上，选民对候选人的过去在社区中的工作表现、“施政纲领”、身体状况、文化水平、个人修养等20多种问题进行了询问；第四，投票率高，此次收回社区代表选票1893张，投票率为95.12%”收回社区居委会选举选票1881张，投票率为94 .57%．第五，广大居民关心投票结果，在计票、公布选举结果时有400多名选民坚持到当日22:00，监督了投票、验票、唱票和计票的全过程。最后甚至出现为选举结果欢呼的动人场面。
此次选举为研究者提供多方面、多角度的研究资料，本文只从居民参与方面来考察、论证。
2、概念说明
“参与”的概念大概是在20世纪80年代末期开始引入到中国来的。参与就是通过一系列正规、非正规机制，赋予所有关系人广泛而平等的权利，在明确关系人的职责、权利的基础上而使其充分介入发展进程的决策、管理、监督与评估的全过程的发展方式。参与的核心是赋权，而赋权的核心就是权力的分配与制约。广义上来讲，“参与”的政治学含义在我国并非陌生之物。可以说，中国革命就是受剥削和压迫的广大民众广泛参与社会变革的成功例证。在这一革命实践过程中，形成理论联系实际，从群众中来，到群众中去，相信群众，依靠群众，为人民服务等中国人民几乎人人皆知的原则，就是’‘参与’思想在建立社会主义制度过程中的具体体现。当代社会学对于毛泽东早期湖南农村的一系列调查工作给予了高度评价。这些调查包含了许多十分可贵的有关“参与”的思想。
从严格的学术角度来看，“参与”的概念大概出现在20世纪40年代的末期，这一概念在其后的20世纪50一60年代的社区发展热潮期间得到了广泛的重视，“社区发展”是当时国际发展的主流思想。社区发展的框架主要支持在发展中国家的城乡社区进行基础设施的建设。当时的“参与”主要是指动员和鼓励地方群众参与建设并管理这些设施，同时，支持开发当地群众的能力，并鼓励他们在社区的事务中发挥作用。20世纪90年代以后，“参与”的概念经过了20年的实践，更趋向于成熟，其涌盖的方面更加广泛，从而成为了当代国际发展领域最常用的概念及基本原贝11。对参与的分析应该包括参与者、参与动力、参与程序、参与程度等内容。
四、分析
1、定义
在本文中居民参与是指居民个体参与社区公共事务决策、管理、监督与评估过程的行为。
2、逻辑结构
通过对参与者、参与动力、参与形式、参与程序等的分析来评价社区直选对居民参与的影pl句。
3、案例分析
在分析居民参与社区直选时，首先要弄清楚谁在参与，即参与者有哪些，进而需要回答他们参与直选的动力是什么，再分析参与形式和参与程序，从这几个方面来分析，我们就全面了解社区直选对居民参与的影响及其意义。
l、制度改革是扩大参与者范围提高参与程度的重要原因
“参与”是“pa rticipation”的中文译法，并不能确切地反映英文中所表达的含义，人们往往从字面上将其简单地理解为“介入”，或是简单地理解为群众的参加。而事实上，参与反映的是一种基层群众被赋权的过程，而参与式发展则被理解为在影响人民生活状况的发展过程中或发展计划项目中有关决策管理、监督、评估过程中发展主体的积极、全面介入的一种发展方式（李小云，2002）。由此可见，在一点意义上来说是制度环境对居民赋权的程度极大地影响着居民的参与，且它们之间在较大范围内成正比例关系。从制度层面来看，影响居民参与最直接的是选举制度。选举辞源学上即“择善者而举之”，是·种具有公认规则的程序形式。其实质是选民权力的寄存过程，是选民挑选自己代理人的过程。所以选举是选民参与社区建设（决策、管理、监督与评估）的方式也是居民深人参与社区建设的先决条件。差额、直接选举就是所有有选举权的公民对超过应选人数的候选人进行直接投票的选举。
社区、社区建设概念本身演绎的结果便是居民的自治与全面参与，而选举尤其是差额直选以其制度化、广泛的民主、公平、公正、透明性与增强居民自治，扩大居民参与，改善社区建设、构建人本社区形成了内在的统一。差额直选，是增强居民自治，保证居民广泛、深入参与社区建设的制度保障，是广泛、深入参与社区的开始，也是先决条件。此次选举采用的是直接、差额选举，这和此前的选举制度有重大区别，从制度上最大限度地扩大了选民的范围、激发了候选人的报名，本次选举规定凡是居住在本社区一年以上年满18周岁的公民不分性别、民族、种族、职业、受教育程度等都有选举权与被选举权，使选举范围不但包括具有本地户口的居民，也包括没有本地户口的暂住居民以及驻社区单位代表。选举前的一项调查表明，在九道湾社区72％的居民愿意抽出一定时间参加社区的公共活动，这和孙柏瑛公布的调查结果基本一致。孙柏瑛指出在对北京市进行抽样调查后，发现69 .8%的居民有意参加社区活动（孙柏瑛，2001）。假定没有此次选举制度的改革，没有对所有居民的赋权，那么我们将很难得出高达94％以上的投票率。
从制度层面来看，影响居民直选的制度环境其实不仅仅是选举制度，还应该包括一系列城市管理体制改革的制度设计。包括政企分离、政社分离、社会治理结构方面的制度。如果没有这些改革，如果没有这些制度广泛赋干居民对社区建设参与的权力，即使有选举制度的改革也不可能使居民那么积极的参与直选。因为如果没有这些基础性制度改革，选举无论如何改革都只会流干形式，而形式性东西只有在强权的压迫下，人们才会参与。
2、提高公民意识是扩大参与者范围、程度的内在因素
制度环境的改善是此次直选居民参与程度较高的重要原因。那么是不是有了制度环境就可以解决参与者所有问题呢？我们必须看到历史沉淀对参与者心理的影响，进而对居民参与程度的影响。制度环境为居民参与带来了的只是可能性而不是必然性。从培训前对居民做的一些调查中发现，许多居民参加选举是可有可无的，认为居委会成员是政府决定的事。这和我们在农村的调研有惊人的类似性。我们必须看到在长达数千年的历史中，百姓一直是威权者手下一群被赶来赶去的羊，百姓连自己的命运都无法决定，更不要说决定管理自己的人了。建国以后，我们国家长期实行计划经济，与计划经济相配套的城市管理体制是政府主导下的高度集中的行政管理体制。居民、社会、政府处于被扭曲的关系之中，政府对居民、社会是垄断式的直接管理，居民只能被动地接受政府的管理。在这样的体制下，居民的政治心理是混乱的，居民对自己所应拥有的公民权利是模糊的，对行使公民的自己权力是不积极的。因此影响居民参与的第二点是居民的公民意识。
培育自由理性，自主自律的公民主体精神和自为、自觉的社会联系，建立公民对国家治理的合作参与，从而建立公民对社会治理合法性的信仰，使其对现存制度予以认可，使合法性信仰与制度价值相吻合，从而使社会发展具有内发性、自觉性和有序性。公民意识通过其合理性、合法性意识和积极守法精神，为社会运作的法律构架、权力制约、权利保障提供价值基础，为法律制度和法治秩序提供合法性的认同和内化，使现实制度不再是与公民自身背离的绳索，而是公民自我规定的存在形式或生活方式。提高居民的公民意识是提高参与程度的重要方法。在此次直选的培训辅导过程中，提高公民意识的内容占有很大比例。通过培训居民认识到参与社区直选是实现公民权利的开端，是实现当家作主的重要方式，投出自己神圣的一票，积极参与选举不只是停留在理念上，而是表现在一系列行动上。此次选举之中广大居民登记率高达82人。
3、居民利益是居民参与的直接动力
社区参与是一种将不同主体的利益通过社区共同参与活动进行整合的过程，因此每一个有关的个体其实都是其中的利获丰体．承认这一 点我们就会在分析居民参与时将其实现其利益看 成是他们参与社区建设的一个动力。他们的利 益在社区活动得到具体的体现，是居民有效参 与的重要因素。这也是许多理论工作者在对比 农村基层选举和城市基层选举中常使用的分析思路。无论制度环境对居民有多少赋权，无论公 民意识多么高涨，如果居民不能建立自己利益与社区活动之间的互动关系，居民参与仍将是一种形式。利益关联是影响居民参与直选的第三个因素，即居民参与的动力因素．
随着改革的深化，居民与社区利益关联度在增加。无论是社区环境、社区服务、社区治安、还是社区就业都与居民发生了切身利益关系。通过对此次直选中居民参加候选人见面会的观察很容易发现这一点。居民除了对候选人的个人状况比较关注外，最为关注的是候选人在处理社区事务时能否维护居民的利益。如居民提出在使用公共空地时，出现晨练者与泊车者的冲突怎么办？类似的问题达整个居民提问的达60％以上。
居民和社区利益关联度增加是居民参与社区直选的重要原因，但只是利益相关仍不会使投票率达到oo％以上。居民还必须能从参与中得到具有的“实惠”居民才有可积极参与、即居民能通过参与社区决策满足居民的利益需求，并且有一定的实例来证明，这样居民的参与意识、积极性才会真正高涨。在此次选举前，北新桥办事处通过老年协会直选、低保人口公示为居民参与树立了样板。
必须说明的是参与者的利益关系尤其权利关系调整是城市管理体制改革的核心问题，其实质是变政府包办一切的体制为社区自治。社区自治的关键又在于还权于民，必须为社区居民提供参与决策、管理、监督、评估的机会，而不是居民只能被动的观察、表态、执行。一位学者指出，社区直选真正体现了由民主达到白治的社区建设的精神。选票决定一切，包括决定居民的利益，票箱里面出民主。这是居民积极参与的重要动力。所以居民通过参与直选能够选出为自己提供服务的候选人，使居民利益得以通过直选来体现是居民参与机制改革的重要内容。
4、直接参与建立了居民利益与参与之间的 直接联系
一般而言，参与形式可分为两种，即直接参 与和间接参与。前者是指参与者通过直接的方式 来表达参与者的意愿。后者则是指参与者通过其 代理人来表达参与者的意愿。这两种方式各有其 利弊，直接参与具有更高的民主性，而间接参与 显然可以提高效率，尤其是当参与者数量较大时。关键的问题是在间接参与中往往参与者的意愿不能被真正的表达，在代理人的产生过程中、在代理人使用代理权的过程中很容易受到其他因素的干扰尤其是政府的干扰，而且在授权人与代理人之间总会曾在内容与形式的差距，在间接参与中如长期出现这种差距就会严重影响参与者的参与热情从而使参与流于形式，这也是在以往的选举中以代表的方式进行选举时居民参与热情较低的原因。调整后的社区规模虽然比调整前的居委会管辖范围有所扩大，但仍然适合居民直接参与这种方式，本次选举的成功证明了这一点。因此可以说居民参与程度较高的第四个因素是居民的直接参与。直接参与，尤其是直接参与社区发展中决策性、管理性的内容在居民参与与社区发展之间、在居民参与与自身利益之间建立了直接的关系式，极大地激发了居民参与的兴趣。此次选举中前期居民对选举问题的详细咨询、居民积极报名参加候选人竟选、居民对候选人的详细调查、对过去居委会曾在问题的质询、极高的投票率及居民在选举揭晓时的欢呼充分显示了居民对自己此次权力的重视以及对自己使用权力导致的结果的认同。
5、参与程序的公开、公平、公正是实现居民广泛、深人有序参与的保证
参与者有了赋权的制度环境，有了参与的意识，有了参与的利益动力，有了直接参与的方式，仍然还不能保证居民顺利参与，影响参与的第五个方面是参与的程序是否健全，参与的程序是否符合公开、公正、公平的原则．否则居民参与仍将大大折扣．可以说合理的程序是提高居民参与程度的重要条件。这是影响居民参与社区直选的第五个方面。和以往的选举不同，此次选举既引进了农村直选工作的经验，而且参考了国际先进选举经验，在学者、专家指导下，建立了一套科学的程序，对选举制度进行了必要规范：第一，采用直接、差额选举的方式选出社区居委会和社区代表会议两个社区自治组织，第二，放宽选民条件，此次直选本社区的居民和驻社区单位代表外，还把在本社区居住一年以上的外来人口纳入了选民范围，第三，改进候选人产生办法，这次选举没有采用传统的户代表提名、居民小组提名等方式，而是由候选人直接报名参选，根据候选人获得提名票多少来确定正式候选人．第四，规范竞争，这次选举没有沿用过去，当天竞选，当天投票的路子，而是提前进行，组织多场候选人“见面会”和“辩论会”．第五．除以上几点之外，对流动投票箱的严格管理、当天计票、当天公布选举结果、邀请公证机关、专家媒体观察监督等等对程序的细节进行了完善。参与程序的公开、公平、公正为居民参与提供了制度化的保证。
五、结论
通过分析，提高居民参与还有许多地方有待改进：
l、加快改革步伐，建立符合现代标准的社会结构和社会治理模式，通过制度建设促进对居民参与的赋权。
2、扩大基层民主、强化居民自治，使居民能在社区建设中放权于民，使居民在通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中能自主地维护自己权益。
3、重视公民教育。公民教育的核心是建立自由、平等、秩序的现代意识，这是居民参与的源动力。
4、完善自治制度，居民参与实际上就是居民自治，居民参与必须在一定程序下参与，而现在自治制度不完善，使居民参与更多是随机性，无章可循，这也是扩大居民参与的障碍。
5、增加居民参与的内容，从一定意义上说，社区建设所有内容都是居民参与的对象，居民参与应没有任何障碍，但在一些地方，居民参与仅停留在政府划框居民参与，对居民的政治参与进行限制，这极大影响了居民参与程度。
社区建设离不开居民参与，扩大居民参与是社区建设的重要内容，只要我们不断总结经验，提高居民参与程度这一问题是不难解决的。