第一节 国家
西塞罗在《共和国》认为：国家乃人民之事业，而人民是许多人基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体。 韦伯在《经济与社会》（上）认为：国家是一种制度性的权力运作机构，它在实施其规则时垄断着合法的人身强制。恩格斯认为：国家是经济上占统治地位的阶级进行阶级统治的政治权力机构。 总之，是一个成长于社会之中而又凌驾于社会之上的、以暴力或合法性为基础的、带有相当抽象性的权力机构。 如果我们将一国之内的各种组成部分按照范围大小列一个表，则国家的位置大概是：社会—政治—国家—政府。
祖国与国家是有区别的：前者是一个地域、文化、历史、宗教、有时是民族及人种概念，而国家是代表一个政治权力机构。 国家与政府的区别在于：在国家与政府的关系上，有时国家与祖国的概念不分。在分得十分清晰时，国家大于政府，尤其是国家是主权者的同义词，而政府只是国家的仆人、权力的执行者、被委托人。 但在国际舞台上，国家的概念比在国内政治中宽泛很多。此时国家是国际法中的主体，是该国范围内的整个社会的代表，是这个国家全体人民的代表，与国内政治中的祖国十分相近。
西方政治学界对国家起源的研究有两种思路。一种是对人类不同的政治社会形态进行比较，从而得出相对于其他政治权力组织形式，现代国家的特殊性。一种是对西方国家的发展轨迹进行历史的观察与描述。
第一种思路的结果是对现代国家三个特点的总结（即国家起源的三个标志）：
1）统治者及官员的专业化。
2）权力中心的集中化。同时在全国范围内形成了统一的、金字塔形的法律体系（在法制国家内：宪法—法律—法规—行政命令）或规范体系。
3）政治权力的制度化、非人格化、非家族化。这首先意味着抽象的公共权力与执政者的分离：执政者不是国家、不是公共权力本身，而只是它的一定时期内的执行者，或最多是代表。它还意味着公共权力的行使应严格限制在法定的范围之内，其运用应严格遵守现行法律，而非统治者的个人好恶，要排除一切不确定性。
通过第二种思路的观察，我们可以看到，国家是在市民社会中逐渐生长起来的，是为了满足社会发展的需要而被人创造出来的。
它大致经历了以下几个过程：在西方，以希腊城邦为代表的城邦制国家—帝国（马其顿或罗马）—现代民族国家。
在以中国为代表的东方，国家出现得比较早，且形式少有变化。秦王朝便已经奠定了中国现代国家的基础。
在西方，现代民族国家的建立大概首先从13世纪的英国、法国开始，其典型特征是王权与教权、封建主权力的斗争，而在此过程中，国家相对于市民社会的独立性也日益凸显。
第一个阶段是王权与教权的斗争；
第二个阶段是消除农奴、佃农对领主的人身依附关系，使得全国人民都只有一个最高统治者：国王。在资产阶级革命之后，这种对国王的忠诚转化为对民族的忠诚，对祖国的忠诚，则现代意义上的公民就出现了。
第三个阶段是各种政治机构、行政机构的出现，如市镇议会、如各种咨询机构（逐渐演化成政府各部）等，这是现代官僚政治的开始。
第四个阶段是统治者与被统治者之间关系的日益法制化。这个过程可以从英国大宪章算起，后来将政治权力及其运用规范到了一个成文法的框架之内，成为了后来代议制的先声。到了北美独立战争，特别是法国大革命，这一过程基本完成：制订了成文宪法，制订了人权与公民权法案，使得个人可以对抗国家的胡作非为。
我们已经谈到过，有时国家并不仅仅意味着行使于市民社会内部的政治权力，而是意味着在政治意义上的这个社会本身，如在国际关系中。正是在这个意义上，20世纪初的几位法国和德国学者创立了国家三要素的理论，强调了政治权力与领土、人民的统一。
国家三要素理论可以如此概括：当在一个固定的领土范围内居住着一个人民（经常是同一民族或有共同的认同感），而在这个人民中又行使着一个合法的政治权力时，便存在着国家。
所谓领土，在现在世界中是三维的：领土、领海、领空。 作为国家的基本要素，领土并不只是供人居住的一片土地，它同样构成了这个国家、这个民族的历史、文化、宗教记忆的一部分，是这个国家的象征，是联系民众、使他们自我认同及互相认同的纽带。有时后一个作用甚至引起不同种族、人民之间的冲突，如科索沃、耶路撒冷。
在19—20世纪，边界的神圣性得到了国际社会的广泛承认，成为了国家主权的载体。最理想的领土边界当然是自然边界：高山大河。但在更多情况下，现代国家的边界是条约边界。到了20世纪末，随经济的发展及各国间的相互依赖和交流，边界的重要性又有变化的新趋势。
所谓人民，在过去、特别是在西欧，首先是指一个民族。在现代，则是指所有服从于一个主权权力的人民。它可以是一个民族，也可以包括若干民族；可以是本国人，即通过血缘关系得到此地位的人，也可以是归化了的外国移民，当他们离开自己的国土时，并不失去本国人民的资格。
在现代国家中，人民并不仅仅是国家的臣民。它首先是政治生活中的一个重要角色，是一个国家政治权力合法性的唯一来源，是一国的主权者。按照自然法理论及现代民主理论，它在国家权力出现之前便已存在，或者说国家是他们的创造物。在国内政治的领域中，人民更多地是被定义为公民，即有权参加政治事务的人。它超越了人们在经济地位、文化、职业上的不同，使人们有了一个新的共同身份。
合法的政治权力（政府），是一国政治生活中的一个重要角色。国家意志因而与统治者的个人意志不同。在国内事务中，它合法地管理着人民，公正地处理人民之间的冲突，以及作为中央权力处理与其他国内法人的关系。它垄断着合法的强制权，单方面制订法律规范，是一个权力机构。当然在现代法治国家中，公共权力也必须在它制订的法律规定的范围内活动。
国家职能是国家机器为了实现国家的总任务和总目的的活动方向，或称国家活动的总方向、总作用。西方政治学者通常把国家职能叫做国家功能，或把国家每个组成部分的活动、具体任务和国家活动的形式，说成是国家的职能。如有人把国家职能说成是个别国家机关的功能，说国家有立法、司法、管理的功能。有的人把国家职能说成是国家活动的具体目的。 国家有3个目的：①保护国家免受其他国家的侵犯。②保护国内每一个人免受他人的侵犯与 压迫。③举办个人或少数人不应或不能举办的事情。还有人说，国家有4个目的：安全、法治、经济、文化；或5个目的：安全、秩序、公德、自由、福利。
第二节 政府
古语出处：朱熹、吕祖谦同撰，《近思录治礼》“一心可以丧邦，一心可以与邦”。
白话解释：使国家灭亡或兴盛，主要是系于决策者的一念之间。
引申说明：所以负责处理国家公共事务的政府官员，如果可以不被利欲所诱惑，凡事均以公众利益为前提，如此国家才会兴盛，否则将使国家灭亡。
政府是国家政权机构中的行政机关。政府作为统治阶级行使国家权力、实施统治的工具，是随着国家的出现而产生的；随着国家的发展和社会政治、经济生活的日益复杂，政府的职能将不断扩大，政府机构也逐步完善；随着国家的消灭，政府也将而消亡。
在现代国家，一般由宪法和法律规定政府的结构、组成和职权。政府是国家机器的最主要组成部分。它的职能是实行政治统治和管理社会公共事务。政府直接指挥国家军队、警察、监狱、法庭等暴力机器，维护社会秩序。同时，政府还必须管理社会公共事务，这是政府进行政治统治的前提和基础。政府的职权包括对内和对外两个方面。对内，指挥国家机器，维持社会秩序，调整各种社会关系，管理公共服务事业，发展社会福利等。对外，则发展与其他国家的政治、经济、文化交流，保卫本国领土完整和主权不受侵犯，维护国家的独立等。政府的职能随着社会的发展在不断扩大。美国著名政治学者梅利安（Charles E. Merriam）在其《系统政治学》（Systematic Politics， l945）一书，揭示国家有安全（security）、秩序（order）、正义（justice）、自由（liberty）与福利（welfare）等五大目的，而这些目的必须通过政府来推进，并促其实现，所以政府的政策，是必须包括这五项目的，而这些目的也往往成为政府运作的主要功能。政府作为国家的机关，它经由立法部门以立法表现国家的规范和人民意志；经由行政部门执行法律；经由司法部门适用法律。
政府一般设警察、司法行政、国防、外交、财政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等职能机构，分别管理国家各方面的行政事务。
亚里士多德根据统治者人数的多少把政府分为3类：个人统治的君主政府、少数人统治的贵族政府、多数人统治的共和政府。根据立法、行政、司法机关的相互关系，资本主义国家的政府可分为内阁制政府、总统制政府、半总统制政府、委员会制政府等。其中，总统制政府与内阁制政府是资本主义国家最主要的两种政府类型。
按管辖范围单一制国家的政府可分为中央政府和地方政府，联邦制国家则有联邦政府、邦（州）政府。单一制国家的中央政府代表国家，行使国家最高行政权力，统一领导国家事务。地方政府则在中央政府统一领导和监督下，负责本区域内的公共事务。有的国家，由中央政府任免地方政府首长。联邦制国家的联邦政府代表国家，它依据联邦宪法行使国家外交、国防、财政等主要权力。邦（州）政府则根据联邦宪法和本邦（州）宪法和法律规定行使职权，在宪法规定的范围内对联邦政府负责。
我国一般把政府界定为执行国家权力,进行政治统治并管理社会公共事务的机关。广义的政府是国家的立法机关,行政机关和司法机关等公共机关的总合；狭义的政府是指一个国家的行政机关。一般我们使用狭义的政府概念。
政府是一个国家的中央和地方行政机关的总合。我国宪法规定,国务院即中央人民政府,是最高国家行政机关；地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级行政机关。中央人民政府和地方各级人民政府共同构成了我国的政府。
政府职权,政府职责和政府职能的区别：
政府职权——指法律赋予政府机关的权力。我国政府的职权是通过各级人民代表大会赋予的。政府职权通常称为行政权。
政府职责——指政府因拥有法律赋予职权所产生的责任。这体现了权责统一,有权必责。
政府的职能——指政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能.具体地说,就是指政府作为国家行政机关,依法在国家的政治,经济以及其它社会事务的管理和服务中所应履行的职责及其所应发挥的作用。
我们判断政府好坏的最重要标志就是，政府能不能保证国家利益和国家安全，如不能保证就丧失基本合法性。
第三节 公民与政府的关系
政府的公共权力产生于公民的授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是公民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。
若从现代经济学的观点来看，公民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种契约关系，它规定着政府与公民间在权力与义务方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而言，一是通过选举使政府获得合法性行使权力的基础，二是通过纳税给予政府经济支持。同时，公民也自然也希望能从政府那里得到相应的回报，包括以服务对象的身份获得政府提供的良好服务。就政府而言，它在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然，政府的合法性和权威性与政府所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。这里，显然不存在着自上而下的、单方面的“恩赐”，而是体现着一种资源交换关系和互利行为。
然而，在实际操作过程中，由于政府是公共行政权的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩展欲望；而作为授权者一方的民众，却大都处于独立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的民主取向。要知道，政府并不是“天使”的化身，公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然有失之偏颇之处，但现实中的政府的确不总是那么高尚，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”。其典型表现就是所谓的“寻租”现象，其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。”（注：V.奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思——问题与选择》，商务印书馆1992年版，第IV页。）从而成为导致政府腐败的一个重要基础。
案例：北京市高级人民法院
1994年初至2000年7月，被告人李嘉廷在担任中共云南省委常委、云南省人民政府副省长、中共云南省委副书记、云南省人民政府省长期间，利用职务上的便利，单独或伙同其子李勃收受他人贿赂共计折合人民币1810万余元。
北京市第二中级人民法院根据李嘉廷的犯罪事实，以及在归案后有立功表现，赃款已全部追缴的情节，于
李嘉廷不服，提出上诉。北京市高级人民法院经审理认为，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，定罪准确，量刑适当，审判程序合法，依法裁定驳回李嘉廷上诉，维持原判。
5年来被查处的高官
成克杰
曾任职务：全国人大常委会副委员长、中共广西壮族自治区委员会副书记、自治区人民政府主席
犯罪事实：于1992年下半年至1998年利用担任广西壮族自治区政府主席职务的权力，伙同情妇李平疯狂攫取钱财，大肆收受贿赂，款物合计人民币达四千余万元
胡长清
曾任职务：江西省副省长
犯罪事实：自1995年5月至1999年8月，利用职务之便先后90次收受、索取他人财物，折合人民币545.5 5 万元。此外，对明显超过其合法收入的161.7 7 万元人民币的巨额财产，不能说明合法来源
李纪周
曾任职务：公安部副部长、全国打击走私领导小组副组长
犯罪事实：自1994年下半年至1997年8月间，利用其担任公安部部长助理、副部长的职务便利，多次收受贿赂。其中：收受厦门远华公司董事长赖昌星人民币100万元、美元50万元、港币3万元,收受广东开平建安公司董事长周民兴贿赂1万美元
慕绥新
曾任职务：沈阳市委副书记、市长
犯罪事实：于1993年4月至2000年12月，利用担任辽宁省建设厅厅长、副省长、沈阳市市长的职权，大搞权钱交易，受贿价值人民币661.4 万余元的财物，并有人民币269.5 万余元巨额财产来源不明。
要防止政府的腐败，就必须健全公民对政府的民主监督机制，扩大公民对公共行政的参与。民主监督的关键是政府公共行政活动的公开性，即确保政府的透明度和公民对政府公共行政活动的知情权。包括公开机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府进行有效的监督。在中国近年来一些地方政府也开始实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和惩戒办法的方式，增强政府公共行政过程的透明度，自觉接受社会监督，提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。
“人人生而平等，造物主赋予他们一些不可转让的权利，诸如生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们在他们中间建立政府，其正当的权力来自被统治者的同意。” （美国《独立宣言》）
这是一种建立在启蒙运动特别是法国大革命树立的对个人自治地位认同之基础上的人权观，对政府作用的认识源于对人民主权的信念：人民通过社会契约创设政府，在政府中，人民通过自己设立的机构和自己选举的代表来自行统治。但是，即使在与人民、人民设立的机构、人民代表的关系中，作为一项人权，个人仍然保留着广泛的自治权、自由权和豁免权。（注：［美］路易斯·亨金：“宪政与人权”，载路易斯·亨金，罗森塔尔编，《宪政与权利》，郑戈等译，北京：生活·读书·新知 三联书店，1996年版，第511页。）
于是我们可以这样把握宪法中所体现的有关国家和公民关系的理念：公民的权利是社会成员的个体自主和自由在法律上的反映，享有权利是社会成员实现个体自主和自由的具体表现。国家权力虽然从其产生和在历史上的大多数时候都是被用于控制甚至是压迫社会成员，但在宪政理论的设计下可以保障和促进社会成员平等地享有公民权利，它是人们自由追求幸福的理想社会不可或缺的工具。
进而言之，当代宪法虽然从单纯对国家权力进行限制转为利用和规范并重，但在理念上，国家权力的合法性乃是服务于公民权利这一观念并没有因此而改变。因此，对于国家与公民关系在理论上的上述发展，我们不能理解为国家权力与公民权利的换位，即理解为由公民权利至上转换为国家权力至上，而应理解为一种理论视角的转变和视野的拓展。传统自由主义对国家作用的界定，即国家的职责是为公民创造条件，使他们能够依靠本身的努力获得公民效率所需要的一切，并监督和维持这种秩序的存续，已经转化为对国家干预主义的青睐，即利用国家这只“看得见的手”来弥补市场的失败带给公民享有的权利和自由的负面影响，并通过促进和满足公益来促动私益的享有，从而试图改变法律形式上的权利平等所掩盖的不同社会阶层在事实上的不平等，追求在实质上保障公民的权利。这种国家对公民权利的干预在实际上丰富了公民权利的内涵：公民的权利和自由不仅意味着自主地追求自身幸福，而且还意味着可以请求国家保障其生存，公民权也由经典的自由权转变为生存权和发展权。
因此，当代宪法并没有改变传统宪制所规定的国家与公民之间的关系，它仍然因袭了原有的理念：国家是公民的集合体，公民的权利独立于国家的权力，国家权力不得超越于公民权利之上，公民权利为国家权力的行使划出了边界，所谓的公益也只是私益的和谐组合，公益的达成应体现和落实为私益的普遍增进，脱离了私益的基础便无公益可言。换言之，公共利益是在特定的制度框架内追求个人利益的产物，在此意义上，公共利益与私人利益是统一的。
上述国家与公民的关系是在价值理念的意义上来讲的，从这个意义上讲，国家权力来源于公民权利、从属并服务于公民权利。
公民资格观念的发展使公民与国家及其公务员之间的关系变得更为复杂。“公民资格”是共同体的完全成员资格，一方面公民资格是某政治共同体的成员资格的同义语；另一方面，公民资格又是由一系列权利和责任所确定的法律地位。通过政治权利、公民权利、社会权利和经济权利的扩大，公民资格的范围和概念也在扩大。针对疾病、老年、残疾、失业和贫困等问题，国家有义务保障公民在教育、卫生保健、失业保险、老年退休金等方面的权利。国家应当保证每一个社会成员都感觉到自己拥有社会的完全成员资格。作为社会基本结构的宪政体制应满足四项条件：一是尊重法治；二是保护基本自由；三是保护财产；四是在公共政策制定中坚持多数决定规则。在制定约束性集体决策时，必须实现平等选举、有效参与、宽容理解、广泛包容以及公民行政最终控制权。公民资格在宪政民主体制中可以有充分的发展空间。
为满足公民的期望，有必要调整政府与公民的关系，至于如何调整，有些理论概念和操作概念值得注意。就公民一方而言，公民作为政治角色应有被倾听的权利，公民的表达自由通过各种听证程序得到进一步的加强，公民需要发出自己的声音。就政府一方而言，政府要维系和巩固社会的团结和安定，就要强调“忠诚”。“非集权化”或“分权化”的概念也有助于促进公共服务的改善。马来西亚1993年以来推行“顾客章程”的概念，通过“顾客章程”，政府机构可以明确自己的服务水平。对于向消费者提供优质服务的机构，可以颁发“最佳客户章程奖”。近年马来西亚政府在改善公共服务方面取得了明显效果。在法国，“计划合同”模式的提倡有效地推动了公共服务的改善，“一站服务”或“一门服务”概念的推广，大大减少了客户的麻烦，让客户少跑路成为公共服务的一项重要原则。