时间：2004年12月25日讲座
地点： 北大资源大厦
主 讲： 周鸿陵
录音整理及录入： 窦 蕾
我们讲的题目有五个部分：一，城市社区直选和社区民主治理的背景；二，政府和 NGO 的机遇，
相互的影响和互动，讲九道湾地区的机缘；三，公民教育、直选和社区自治实验的成果；四，从社区自治实验中获得的经验和发现的问题；五，城市社区民主实验对中国社会转型的意义。
首先我们讲，城市社区直选和社区民主治理的背景。这个我们都知道，我们建国以来到 1978 年之前，我们中国的政府不但管理行政事务，同时也对经济事务和社会事务进行直接管理。在那样的背景下，我们中国几乎没有自己独立的经济运行的通道或者机制，也没有独立运行的社会空间。它是一个政治、经济和社会合为一体的社会架构。从 1978 年，我们改革开放之后，首先从市场经济这一块，我们进行了市场和政府的分离，也是大家说的政企分离。这种分离使得经济变成一个可以自我运行的、自治的机构，这之后，社会也开始分化。随着这种改革趋势的加深，我们的很多国民也由从属于、依附于某个政府机关，或者说依附于某个企业尤其是公有制的企业独立了出来，成为了社会人。社会的空间和需求在增加，也就是学界讲的，随着中国社会的改革，中国市场化的建设，中国社会的分立，很多很多的人由原来的从属于一个企业，变成了社会人。在城市的基层，包括社区和一些街道办事处，市民对公共事务的需求在增加。在这种情形下，我们的基层如何治理便提到日程上来了。在这样的大背景下，城市民主自治的呼声就出现了。九十年代中后期，“社区”这个词就被民政部门提出来了，老部长认为在中国的城市实行社区治理的时候，应用社区这样的一个概念来对我们的城市的治理进行整和，也就引进了一个新的理念。我们过去使用的是“家委会”、“居委会”。虽然家委会和居委会具有一定的权利，但已经是行政机构的附属机构了，表面上它干的是个居民的、自治的事情，实际上它执行的是街道办事处的命令。在这种情况下，我们的民主自治是谈不上的，也不需要的。每个人都是一个单位的人，要么是政府的要么是国有企业的人，要么是公有制企业里的人，我们的政府以及经济机构已经把人的生老病死都包了，甚至在文化大革命的时候，政府已经把人的所有事情管了，甚至我们的思想也被管了，我们想说什么话、想做什么事情，都没有空间。在那样的背景下，我们的城市治理是一个很简单的计划经济式的行政管理。当有了社会变革、经济变革，从单位人变成社会人，城市居民自身的治理社会公共事务的需求开始有了。这就是中国进行社区建设的大背景。但是在城市进行社区建设的过程中，我们采取什么样的方式进行治理？有两个不同的方向：一方面是强化政府和行政性的作用；这个方面，主要是上海，上海推行三级政府四级管理，以城市的行政指导来进行城市的基层治理；另外，北京、南京、青岛等城市，采用加强民主自治的模式。到底采用什么洋的方式，在很长的一段时间里争论很大。在九三、九四年的时候，沈阳第一次进行了居民委员会的选举。接着，广西柳州、南京、青岛的区一些地方进行了阶段的民主自治。在民主自治的过程中，也有些争论，城市社会化改革的进度不明显，居民对社区公共事务参与的热情还不高。这时有很多地方提出，以一个楼门一户为单位进行选举和治理，即排除了一人一票的选举方式，一家派一个代表参加。这就出现了争论，到底采取那种方式？是一人一票还是户代表的方式进行选举。我们在和民政局的一次讨论会上，来自学术界的人大部分同意户代表选举的方式不是直接选举，而来自政府的一部分人认为户代表选举是直接选举。我认为，户代表选举既不是直接选举也不是间接选举。因为户代表的产生没有合法性、程序性，家人的代表不是通过家人的选举或者委托产生的，是谁有时间谁去参加。在北京市，在我们进行九道湾民主选举之前，已经有好几个地方开始了以户代表为代表的选举，这种类型的选举能不能叫做直接选举呢？从我们角度认为，这即不是直接选举，也不是间接选举，这是中国的一个“怪胎”，是杂交的产物，而有些人就认为这个是直接选举，在基层治理治理过程中推行这种选举。这里面还有一个背景，就是在中国城市，《居民委员会法》在修订，在修订中，就在讨论我们是否要引进民主直接选举，是否要规定，我们在社区居委会选举中必须要进行直接选举，这个争论很大，涉及到我们中国的居民委员会将来的选举采取什么样的方式，以及什么样的方式才能定义为直接选举。
这个争论持续了很久，在 1999 年（注：或者在 2000 年）出现了改变，这一年民政部进行了大量的调查，出台了《 13 号文件》，第一次明确的强化，把农村的四项民主制度：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，直接引进到城市的社区民主建设、民主治理制度当中，我们应该提倡和坚持民主选举和管理。有了这个精神之后，各个地区在社区的民主自治上有了新的探索，但是这个争论依然很激烈。
在北京，好几家机构，包括北大和另外几家 NGO 组织，都想在北京进行民主自治实验。北京毕竟是个标志性的地方，其他的地方就没有北京那么大的带动力，如果北京都搞了，其他的地方也没有太多的担心了。在此背景下，我们机构从 2001 年就一直关注北京市的民主自治， 2003 年是北京市的换届选举年。 2001 年底的时候，我们的机构在 湖北沙阳 （音）进行了三年的村民自治实验，也写了多部报告，有给国家民政部的也有给国家一些领导人的。在我们的报告论述中强调：中国的无论是农村还是城市，只有进行真正的民主自治，民主治理，才能够缓解干部和群众的矛盾，才能够使中国的社会更加协调发展，否则我们留下的一系列问题都会愈演愈烈，我们基层将出现一种 不应 的状态。这个意见已得到有关部门的认可。
我们对北京的一些社区进行了调查，我们当时制定的方案想在三个地方进行实验，一是城市的郊区，这里是正在进行农民转居民的地区，以前是农村的时候就进行的直接选举，这里的阻力很小；二是选择新建的社区，比如义庄、朝阳一些大的社区，这种社区的特点是大家都是刚出资搬来的，对公共事务比较关注，这些居民的文化素质也相对较高；三个就是九道湾这样的社区，是个老社区，好处是大家的认知程度高，交往多，互相都认识，也就容易进行一些动员。在有了这个想法后，我们就先和民政部进行沟通，经过分析淘汰了前两种地区，最后我们就选择了东城区的九道湾。
我们通过民政部门的介绍，认识了东城区民政局主管基层选举的副局长，这位领导比较具有开放意识，他多次去天津外地进行考察。当我们找到他时，他非常高兴，说东城区在 2003 年要进行社区换届选举，他也想在换届之前做个试点，但作为政府机关做这样的试点难度比较大，很高兴作为研究机构的我们介入这个事情。另一位现在已经是北新区领导的人，以前也是一位民政局副局长，他也对街道的民主自治建设很关心，他们对于我们开展试点很有帮助。但是刚开始选择的社区不是九道湾，而是位于雍和宫附近的一个社区，当时他们给我们提供了一个信息，说九道湾社区要成立一个老年协会，可以在成立老年协会的事情上做一个实验，这个想法和我们很一致。
在过去的老年协会选举中，都是自上而下的，由街道办事处、老龄委委托社区里居民委员会的主任来负责，老年人的参与性也不高，成立后往往都是形同虚设。我们想通过直接选举来产生这样的一个协会，让老年人协会成为老年人自己的协会，并且处理自己的事情，管理者也有老人自己选举而不是任命。
首先我们设立了一个老年协会的民主章程，对老年协会的产生办法等进行了一系列的规定。我们根据在农村进行民主选举的经验，首先对候选人资格进行改革，不再由上级指定或者推荐，而是由老年人直接选举。我们给老年人每人一张票，他们把他们认为可以成为候选人的人的名字写在上面，根据提名票的多少，选出正式候选人，再进行选举。老年协会分为三个机构行政、代表机构以及决策机构。可以看到，这个老年协会的选举，基本符合了自治机构的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。 (图) 图为老年协会到医院去探望一位生病的老人。
老年协会选举之后，去年非典初期，当广东刚开始有人死亡的时候，老年协会就开始行动起来了，他们积极组织居民进行有效的消毒、检查和防护，使得在九道湾周围街区都出现病人的时候，这里还没有出现，成为了重灾区中的一个孤岛，这成了北京抗击非典期间的先进经验。这个可以证明在社区自治过程中，引进民主自治可以扩大居民的参与，可以化解群众矛盾。
通过这个选举，大家的信心大增，进行了多次的研讨，对九道湾的选举进行了进一步规范。我们对九道湾和 段俊湾（音）分别 进行了两个框架设计。
在段俊湾的框架设计就像美国选举总统一样采取三权分立，一是组成选举团队，二是直接选出议事机构，三是选举出监督机构，并且直接选举。一些领导对这种选举比较反感，认为在中国从来没有这样的选举。我们就告诉他们这种选举正是我们在村民委员会选举过程中得出的经验。之所以要进行这样的选举，是因为我们选出的正副主任都是通过民主选举产生的，不存在领导和被领导的关系，是个委员会制度的形式。在此时，尤其是在农村，当正副主任产生矛盾或者摩擦的时候，他们的家族势力都很强大，而且是背后很可能是存在经济上的矛盾，往往这就致使村委会的管理瘫痪。为了解决这个问题，安徽省社会科学院的一个同志就提出了一套方案，由主任来委任副主任，大家投票都只投主任的票。由于这个方案太激进，行政成本太高而被否定了。
我们有借鉴英国的 小区选举，一 个小区产生一个代表，不能跨区。这样的好处是加强了代表和居民之间的沟通，如果居民要罢免这个代表也比较容易，只要小区内投票就可以。这个意见由于震动太大也被否决了。
我们最后出来的方案是，分区后由居民投票后选出代表来。其中在程序上采取直接提名候选人，采取老年协会的侯选人方式，并进行 秘密划票（音） 。在进行了一系列改进后，我们在 2002 年的 8 月 17 号进行了投票，最后选出了主任。在这里还有个小插曲，因为大陆一般不常用“竞选”这个词，叫竞争性选举。在我们的竞选期间，候选人面向公众进行多次的辩论，甚至可以当面提出质疑和攻击（但不能污蔑和捏造），或者进行拉票。
我们在进行居民委员会选举中，下了很大的工夫，其中我们对大家进行公民教育培训。我们在农村进行民主选举的时候，发现乡镇党委、党支部对选举的影响确实很大，村民对自己的选举权利不够珍惜，往往受一些权利影响和家族的影响。我们主张的一人一票，根据自己的意愿投出一票。当时的选举是很热烈，连九十多岁的老大妈也来参加选举，她很感动自己能参加一次真正的选举，而不是像以前那样人家让你给前两个打钩，给后两个打叉就照办的选举。还有一对老两口，在家里商量之后没有达成统一意见，他们说要自己尊重自己的意见投出一票，在一个家庭里也存在意见不一致的情况，也要通过投票的程序来寻求统一，实在不行就是少数服从多数。在选举登记的最后一天，一个刚满十八岁的青年来参加了投票。他说要把这张选票当作自己一生的成年的礼物收藏起来。对于外来人口是否有投票权，我们认为，越来越多的外地人在北京的发展建设中发挥着力量，但是由于我们中国实行的是严格的户籍制度，这是很滞后的，这致使很多人只有干活的权力，只有交涉的权力服从规定管理的权力，但是没有参与北京市制度的权力，为了打破这种不足，我们进行了改革。当时的争议是没有法律依据，以及居住多久的外地人可以投票等问题，后来我们借鉴了保险公司的制度来规定外来人口的投票权，在社区居住一年的外地人具有投票权，对于是否要求有暂住证，我们也认为暂住证是中国转型期的不道德的一个制度，不考虑。一个叫牛桂娇（音）的卖菜妇女以 850 多票成为了北京市第一个作为社区代表的外地人。
总的来说，这次投票很成功，投票率很高。媒体给予了很大的关注。这种类型的选举不是第一次，但是这次确实是最被媒体关注的操作。当时中央在换届选举，很多外国人还以为这个是中国新政府的一个改革的实验，不相信这只是中国一个 NGO 的实验，还使得中宣部对境外媒体进行限制，很多境外媒体就以别的身份进行了采访，当时有一个台湾媒体还通过对台办，要求对次选举进行报道。其实这不是什么大的选举，只是一个居委会的选举。但总的来说，这次选举很成功，对中国《居民委员会组织法》的修改产生了影响，也改变了某些官员甚至是民政部的某些官员，并回答了能不能在城市进行民主自治选举这样的疑问，以及什么是直接选举，什么是间接选举的疑问，是否该认可户代表选举。
在 2002 年 12 月 10 号，中央电视台《今日说法》搞了个“宪法二十周年”的庆典活动，借着这样一个节目，把九道湾的民主选举作为我们国家宪法进程的一个大事，将九道湾的居民请到了现场，对九道湾报道了四十多分钟。在晚会上，民政部的领导才对九道湾的选举进行了肯定，在这之后九道湾的经验开始推广。
九道湾选举之后，居民得到了多方面的实惠，可以举几个例子。一方面，有个副主任的实力很强，但他上台后居民对他很不满，他被任免都该由居民们决定。居民们就通过几次开会提出了对他罢免程序，使得这个副主任自己辞职了。二在民主评议方面方面，过去的主任都是上面任命的，对于居民的意见听不听都没有关系，居民委员会就出台了一个程序，就是由居民来对他们的工作进行民主评议，使得居民委员会的工作态度和方法都得到了很大改善。三方面，以前干部由上级任命，要听上级部门的命令，为了保住自己的饭碗，即使老百姓对工作有意见，也不解决。居委会没有财务自主权，如果不听街道办事处的意见，就不给钱，经费上国家又没有法律依据。针对此，我们把街道办事处对财务的审批制度改革成了拨付制度，在社区里建立财政小组，社区代表会议批准社区居委会的财政开支，拨付之后由社区代表会议根据社区居民的意见制定财务花销计划。
（图）这是张给钱的照片，在 2003 年 8 月 18 号，把这一万三千元划给了社区。这个钱在拨付的时候，就存在把钱给谁的问题，是给社区行政机构还是决策机构，也就是给社区居民委员会还是社区居民代表机构。在进行了大量争论后，最后还是采纳了强化民主监督，实现民主管理、民主决策的思想，就由社区代表会议成立了一个理财小组，然后根据他们的预算和批准来花这笔钱。这个是在 2003 年 8 月 18 号一周年的时候，一个重大的改进，老百姓非常高兴。通过民主选举，强化了民主管理，并且推进了政府体制改革。
2003 年我们还进行了一个重大的改革，以前居民委员会和街道办事处的权责不清晰。哪些事情由谁做不清晰，很多事情政府下达给街道办事处来做，街道办事处又给居民委员会来做，他们累死累活的做事情，即没有决定权等权力，又没有报酬。我们就和北京市和东城区民政局街道办事处，制定了一些条例性的东西，划分街道办事处和居民委员会的权力。赋予居民委员会否决权，就是觉得自己不该干的事情可以拒绝。如果一些不能决定是否要否决的事情，可以通过居民代表会议做出一个决议来否决：这个事情被否决了，对不起，你们自己干去吧，我们不能干，当然要是让我们干的话，要在财政上给我们一些支付，可以买劳务。这就强化了社会自治机构对政府的影响，强化了社区的居民自治。
当然这里面也有很多的摩擦和矛盾，很多都是我们想象不到的。街道办事处作为最后一级的行政机构，他们过去把许多的工作都派给居民委员会，当他们派事情的权力被剥夺的时候，他们就要自己做事情，但是他们也不愿意做事情。改革的过程中，表面上是风平浪静的，但是还是有很多问题甚至痛苦的。但是在这个过程中，得到实惠最多的还是居民。只有居民得到实惠，这种改革才不会夭折，街道办事处一定会反对这种改革。
互 动 发 言
一
我是一个媒体的记者。在我报道这件事情的时候，上面不是很在乎什么民主监督、民主实践的问题，而是希望我们报道那个喇嘛也来投票的事情，估计也没有想到这个事情的意义。对于这个事情，我在采访中采访过居民委员会的大爷大妈，他们的工作真的是非常琐碎，真比那个《一声叹息》还甚，崇文区的那些大爷大妈做到七十多岁的时候都没有年轻人来接班，因为已经没有年轻人像他们当年一样那么听党的话了，而且一直都没有工资，只有补贴。从还是姑娘的时候，开始反包办婚姻这种很困难的事情开始做，就是说上面牵根线，下面一根针，最后都是他们去做。他们一生都听党的话，多少好的机会都留给了别人，而到自己老的时候连病都看不起。我是在采访中认识了一些老人，觉得这个模式（讲座中所述）是可持续的。居委会以前是一些下岗的人承担些事情，一个月拿一百多的补贴，也没有办法吸引有眼光有能力的人。
二
提问：您搞过农村的试点也搞过城市的试点，您觉得不同的地方在哪里？
回答：这还是有多方面的不同的。一个是说，村民有集体财产，有土地，就是在公共财产上占的比重比较大，经济基础不同，城市里经济利益和居民关系不多。这个是从集体机制上的不同，村民就对选举热情很高，关注很多，就会出现一些问题，包括杀人、放火、投毒等情况，因为和利益牵扯的太多了。其二，受教育的程度不一样，对法律、对程序的尊重和接受的速度是不一样的，虽然通过这么多年的教育，有很多人上了高中、初中和小学，但在农村，种族、黑社会、党的影响都很大，村民更容易受他们影响，这种法制意识、投票意识、民主决策意识的落实还是比城市弱。城市的居民毕竟是受到媒体、教育文化程度的影响多的，当一开始进行民主选举的时候，社会内部公共事务增加的时候，城市的民主选举的进程和规范性会比农村快和好。这是两个比较明显的特点。
三
提问：您刚才讲到在这个过程中有很多的痛苦，您指的是那些方面？
回答：这个痛苦有对于街道办事处，就是行政的人，加强社区的民主自治意味着他们要把超越了政府赋予他们的那些权力回归社会。
四
提问：代表的选举有什么方法？维持居委会的经费是多少？居民委员会是不是政府编制，有没有补贴？
回答：在国外，推举的代表的人数有个算法：是整体人数的立方根，我们采用折中的方法，在以前的居民小组中选举一个到两个代表。九道湾有三千多居民，选出了 23 个代表，还有一些驻社区单位的代表，比如残联、教委和一些企业等。每个居民代表每月补助 50 元，但是由于人很多，也是一笔很大的开支。我们也希望可以通过多方面来筹集这部分资金，让资金的来源多元化。但居民委员会不是法人单位，没有章，即使人家想给你捐钱也不行。
按照社会化的进程，应该是中央政府给一定的补贴，然后他们自己可以监督决策，实行多元化，但各种法制都很落后。
五
提问：是否可以这样认为，居委会看作一个 NGO ，是政府派给它工作，向它买服务，分配下来工作，给居委会钱让它来做这个事情？这是不是理想的状态？
回答：在发达国家和地区有很多模式，在美国，政府不给这部分钱，这些钱都来自社会；还有北欧的国家，像芬兰、挪威，政府给它们大量的钱；还有像日本和台湾地区，往往就和大陆类似了，都是政府给钱。但我们还是倾向与完全自治比较好，但现在的制度框架还有问题。中国的制度还是比较落后的，一个地方改革就会出现一大堆的事情。