李 凡
中国城市社区的直接选举从 1998 年在青岛开始以来，在上海、南京和广西都取得了很大的进展。 2001 年广西在南宁、柳州、桂林以及武鸣进行了较大范围的城市直接选举的试点，吸取了许多的经验。上述的这些变化都为 2002 年的城市直接选举在中国大面积的推开打下了比较好的基础。就是在这样的基础上， 2002 年中国城市社区的直接选举取得了重大的进展，极大地推动了城市基层民主的发展。 2002 年对于城市社区选举来说是非常重要的转折年，城市社区选举在这一年里发生了重大的转折，开始出现了大面积的普及。这一发展趋势将会持续进行，并将会推动城市社区直接选举在中国的普及。
一、 2002 年中国城市社区直选的基本情况
广 西 的 社 区 直 选。
在 2001 年广西城市社区选举取得了许多经验的基础之上， 2002 年广西又再接再厉在全自治区较大范围内推动城市社区的直接选举。 2002 年 1 月广西自治区决定在全自治区范围内尽可能的在城市地区推动社区的直接选举。经过充分的准备，全自治区的直接选举从 5 月份开始启动，到 10 月份基本结束。广西社区直接选举包括了大中城市的城市社区，也包括了县城所在地的乡镇居委会的直接选举，同时也包括了县以下乡镇所在地的居委会和村委会改居委会的地方。按照广西城市选举的安排，大中城市的社区选举由各地方自行掌握，实行一人一票的直接选举也可以，实行社区代表选举的也可以。具体采取哪一种选举形式由各地根据各地的情况自行安排，这一点自治区民政厅不做强行规定。而对于县和县以下的乡镇型社区基本上要求实行直接选举。由于事先进行了力度比较大的培训过程，因此在选举的过程中，各地都基本上按照了有关的规定进行。
根据统计结果，广西自治区有 3518 个社区进行了直接选举，约占全自治区社区总数的 46% 。其中，以地市为单位统计，社区直选比例最高的是百色地区，占 77% ；其次是钦州市，占 74% ；再次是贺州市，占 60% 。北海、柳州、南宁三市分别为 50% 、 34% 和 30% 左右；以县、市、区为单位统计，社区直选比例最高的是武鸣、平果、田东、德保、乐业、那坡、凌云等县，均为 100% 。桂林市秀峰区约占 80% 。绝大部分社区直选的选民参选率都达到 80% 以上。柳州市的柳南区在 5 月份进行的 2 个城市社区选举中，采用了国际上比较通用的秘密划票间的做法，同时也有国外的选举观察团在这 2 个社区进行了观摩。这是中国城市社区选举中第一次有外国观察员进行选举观察。
仅从直选社区的数量上看，广西社区直选的总数要比全国迄今为止其他省市加在一起的社区直选数量还要多出许多。
广西城市社区的选举制度比较规范，全自治区基本采用了相同的做法。在选举的提名中普遍采用了候选人自我报名， 10 名选民联名支持，由社区居民代表实行预选的办法。用这样的办法选出来的正式候选人比较公平，没有发生选举委员会和上级部门操纵提名过程的现象。在候选人正式产生以后，各地都进行了一些比较活跃的和选民“见面”的活动，实际上开展了一定程度的竞选，这些对于让选民更好的了解候选人提供了一个比较好的平台。由于有了竞选活动，因此在开展正式投票的时候选民们一般能够从候选人中挑出比较满意的社区居委会成员，这对于扩大社区的基层民主、对于随后进行的社区居委会内部的民主管理都提供了一个比较好的基础。在选举的过程中广西一般采用了一条龙似的较为封闭的投票作业方式。这种作业方式的做法是选民们在投票日进行投票的时候，从登记注册到领选票到秘密划票间划票再到投票箱投票都采用了一个比较封闭的流程似的做法，在这个流程当中不允许其他人进入这个流程，而只允许拿到选票的选民进入流程。这样的一种方式保证了投票过程的规范性，保证了选民在划选票时不受外界的干扰，也保持了投票过程的秩序。从整个投票过程来看，由于采取了这个方式，使整个选举的质量有很大的提高。
当然广西的社区直接选举在投票过程当中也有一些问题需要加以改进，这些包括仍然有较大数量的代票和流动票箱的应用，在投票的过程当中也仍然没有改掉传统的先开大会再投票的方式，这样也造成了投票场地有时发生短暂的混乱，这些都是需要加以改进的。
广西城市直接选举的经验表明广西的直选已经走在了中国城市社区民主发展的前列。广西自治区城市社区选举的组织者们非常清楚，在中国城市社区的发展中，利用民主的方法调动群众的参与热情和积极性是推动城市社区建设和基层民主发展的有效办法。而在发展城市社区基层民主的过程中如果不在第一步推动民主的选举的话，则民主的管理、民主的监督等等就很可能是句空话。因此在这样的认识基础上，广西城市社区的基层建设和民主的管理采取了先启动民主选举的做法，而在选举中又重点推动直接选举。这种做法调动了城市社区居民的积极性和参与性，对城市的自治与民主的发展打下了很好的基础。实际上广西 2001 年在几个城市中所推动的直接选举已经带动了这些社区的居民参与热情，并在 2002 年中发生了重大变化。例如，柳州市柳南区新鹅社区在 2001 年 11 月进行了直接选举，这个直接选举的结果使这个比较混乱的城乡结合部的社区产生了居民们比较信任的居委会成员。这个居委会在 2002 年领导这个社区居民与控制这个社区的物业公司进行了艰苦的斗争，为社区的环境、服务都提供了一些令人满意的结果。这是一个比较好的例子，证明了以直接选举的民主手段推动城市社区的建设是有可能带来社区面貌的大变化的。
广西城市社区在 2002 年选举的成功表明中国城市社区开展基层民主和开展社区直接选举的条件已经基本成熟，广西的例子也证明城市社区的直接选举是有可能进行的比较好的。在广西的中小城市所取得的经验也可以表明在全国的其它中小城市也可以做到直接选举，城市直接选举的普及是完全有可能在全国实现的。
其 它 地 区 的 城 市 社 区 直 接 选 举
2002 年除了广西在全自治区范围内推广城市直接选举以外，在中国其它一些地区也出现了一些城市社区的直接选举，这其中包括广州、深圳、沈阳和北京。这些社区选举也有它本身的特色。
广州的选举从 2002 年初就已经开始，其目的是在社区调整过程中将原来的居委会撤并而组建新的社区居委会，在组建完社区居委会以后一般都要改组社区居委会的成员，因此在有些社区内实行了选举，重新组建社区居委会。在这些选举当中，广州的主要街道办事处一般都进行了一两个社区直选的试点，这样到社区居委会改组完毕大概在广州有四十多个社区进行了直接选举，基本上每一个街道都有。
广州市的社区选举在一些具体的规则上采取了比较模糊的做法。例如在广州的华侨新村选举中规定要有 9 名委员正式候选人，其中 2 名由 10 名以上选民联合提名产生，两名由居民代表会议产生，剩下的 5 名由街道办事处提名产生，这就是一种混合提名方式。而在有的社区则对委员候选人产生采取自下而上，自上而下反复酝酿协商的办法产生。因此可以说广州社区的选举办法还是在一种实验和摸索的阶段，并没有一个十分严格的规定。
在沈阳市今年 5 月份也有一些地方进行了社区选举的改革。按照沈阳市的计划，社区选举的换届基本采用户代表的方式进行，这是他们 3 年前换届选举中所采用的方式。由于全国许多其他地方都进行了一人一票的直接选举，因此沈阳市也决定进行这方面的探索。沈阳市所进行的社区直接选举的探索也采取了一种混合的方式，例如在沈河区山东堡所进行的社区直选中，实际上就是这种混合的方式。这种方式的做法是允许户代表投票和居民个人投票相结合，也就是说选民可以进行户代表投票，也可以居民个人投票。和平区也在社区内实行了这样的办法进行直选的探索。
深圳市也从今年 4 月份开始在深圳市进行社区选举的改革，除了大面积的推动户代表投票的办法以外，还在深圳市的村改居的地方都实行了直接选举。在社会经济的发展中，深圳市的变化发展很快，原来大量的农村在深圳市的城市化过程中都已经变成了非农地区，但是原来划定的农村单位并没有因此改变建制，还仍然是农村体制，没有转变成城市体制。这样就在深圳市的城市中出现了一个个称之为“村”的地方，但是这些地方实际上都早已经城市化，相当多的村民们都已经在企业里上班或者成了吃土地租的“农民”。这种奇怪的现象需要加以改变，让这种都市中的农村尽快的转变为城市中的社区，村民们也转变为居民。在这些村改居的地方应该如何让这些原来的村民们实现他们原来所具有的“村民自治”呢？深圳市所采取的办法是在这些村改居的地方，仍然让这些原来的“农民”和现在的居民继续实行他们所独有的直接选举的权力，于是就在这些村改居的地方实行了城市社区的直接选举，据统计一共有 268 个这类的社区全部都实行了直接选举。此外，在全市的 300 多个城市社区中有 35% 左右的实行了户代表选举。在盐田区的社区选举改革中全部都实行了差额选举。
在 2002 年中国城市社区的选举中北京市东城区九道湾社区的直接选举是一个非常引人关注的城市社区选举改革的事件，这个选举在进行的时候引起了国内外几乎所有重要媒体的关注。这些媒体以大量的报道来介绍和评论九道湾的直接选举。对九道湾选举的密集报道在全国各地产生了重要的影响，构成了 2002 年中国城市社区选举中一个比较重要的事件。
九道湾的社区直接选举是北京市为准备 2003 年上半年所要进行的城市社区换届选举而进行的试点，这个选举于
以上是 2002 年中国城市社区选举改革中直接选举的大致发展情况。中国原来城市选举使用的是居民代表投票的办法，自从社区改革以来，选举的改革也随之产生，逐渐在全国出现了以户代表投票为主要形式的城市选举改革，也在一些地方出现了直接选举的改革模式。自 1998 年在青岛产生了第一个直选改革的例子以来，可以说 2002 年是城市直接选举重要转折的一年，由于一人一票的直接选举的广泛推广，使得城市社区走上直接选举的道路已经获得了从上到下的充分肯定。从数量上看， 2002 年的中国城市社区直接选举的例子加在一起有近 800 个，这表明城市社区的直接选举正在获得城市居民、民政部门以及地方政府的认同，正在以一个很快的速度发展，因此可以讲 2002 年是中国城市社区直接选举获得大丰收，也是大突破的一年。
二、从2002 年中国城市社区选举中的进展来看，有如下的一些特点
1 、直接选举的范围在不断扩大。
2002 年城市选举最主要的特点之一就是选举的地域在大大扩大，直接选举的社区数量在大大增加。 1998 年中国城市的社区居委会的直接选举仅仅在青岛市出现了两例， 1999 年在上海也出现了直接选举的几个例子。 2000 年直接选举的面积有所扩大，南京有两例加入了直接选举试点的社区行列。 2001 年由于广西进行了较大面积的试点，有 20 多个城市社区进行了直接选举的实验。这样从 1998 年到 2001 年为止，中国城市社区的直接选举总的数量加在一起也就不到 50 个，所涉及的城市也就几个。但是在 2002 年这些数字都获得了重大的突破，由于广西的加入使得中国第一个省级范围内的城市直接选举的地域产生，从此大大推动了直接选举本身的数量和参与城市的数量。包括像北京、广州、深圳、沈阳这样大的中心城市也加入到了直接选举的行列中，并产生了重大的影响。
城市直接选举数量的扩大并不仅仅是一个数字上的扩大，而是表明城市选举已经越来越被有关部门、政府官员、学者和广大市民所接受，而有越来越扩大发展的趋势，很有可能城市直接选举的发展会向农村一样先在几个地方进行试点和酝酿，然后逐步扩大并进而形成城市选举制度的主流，成为城市居民参与的一种主要形式。这一发展从城市选举改革的趋势来看，将可能会加快速度，尽快在城市发展起来，并最终有可能全国城镇地区都像农村一样全部实行直接选举。
2 、选举制度的逐步规范化
从 2002 年城市选举各个地方的情况来看，选举制度是五花八门各不一样，各个地方的差距非常大，在制度上有很大的区别。但是尽管有这样的差别，在发展中也可以看到一种逐步规范化的趋势，这一趋势以广西所出现的比较规范的选举制度为中心，开始形成一个比较规范的城市选举制度。
在各个地方所进行的选举当中，由于都是在进行探索，因此各地选举制度的不一样是必然的。从民政部来讲，由于各地是在进行自我探索，民政部门也没有进行统一的规范安排，而是由各地先行探索走出路子。由各地的选举规则可以看出目前广西的选举制度较为规范化。在广西的选举制度改革中，由于在 2001 年就进行了 20 多个社区直接选举的实验，因此积累了比较好的经验，这对于广西制定规范化的城市选举制度创造了比别的地方更好的优势。尤其应该指出的是在 2001 年的试点中，广西武鸣县吸收农村村委会直接选举的经验，在城镇直选的规则中就制定了一个比较规范的选举制度。这样的一个选举制度在广西民政部门的修改下应用到了 2002 年的广西城市选举中，所以在广西今年的选举中制度就比其它地方要规范一些。全自治区基本上统一应用了选举的制度安排，因而选举进行的比较有秩序，也比较民主。而相对于其它城市而言，则由于缺少先行试点的经验，因而基本上还处于摸索的阶段，例如广州在同城的选举中就有不同的制度规定，没有一个大家共同遵守的规范化的选举制度。
广西规范化的选举制度包括了对于选举各个阶段的明确规定，例如对于候选人的提名方式就规范全自治区基本使用选民自我报名， 10 名选民联署支持，加居民代表会进行预选的方式，这种方式用一个比较规范的制度将候选人产生的办法确立下来。与此相比较在 2001 年广西的城市选举中就规定了 3 种方式产生候选人，即前边所说的方式加上居民代表会提名和选举委员会提名。广西在 2002 年的选举中基本上只使用了前一种方式，而舍弃了后两种方式，这样就产生了一个规范化的选举提名制度，类似这样的方式在广西的选举制度中还有。这一种做法表明，在中国城市选举的发展过程中，一个较为规范化的选举制度产生的可能性在逐步加大，这种规范的选举制度的产生有可能避免少走一些弯路，并可以更快的在全国形成一个比较规范化的选举制度，这对于搞好城市社区选举的质量是很有用处的，用这样的方法也可以避免许多目前在农村选举中所出现的选举制度不完善、选举质量不高的现象。
3 、城市直选模式的多样化
2002 年中国城市社区直选出现了多样化的发展趋势，这种多样化包括两个方面的内容，一个是选举社区类型的发展，一个是选举方式和制度的多样性。
中国城市社区的直接选举在 2002 年以前出现了单一单位社区型直接选举、混合型社区直接选举、城乡结合部直接选举、聘用外来人员型社区的直接选举和城镇型社区直接选举。在 2002 年由于选举范围的扩大，城市社区的类型也增加了一些，这里边包括了北京市九道湾的大的中心城市中的蓝领型社区和广西柳州地区来宾县良江镇所体现的乡镇型社区。前边的社区类型和直接选举的关系已经在去年的书中有所论述，此处不再重复。而对于这两种新型社区和直接选举的关系需要加以补充说明。
大城市蓝领型社区 中国城市的社区选举的开展程度是以居民的单位制相关联的。一般而言，单位制程度越高其居民参加直接选举的意愿就越低，这是因为居民对单位制的依赖程度越高，就对社区的关注越少，从而参与程度也就偏低。而在单位制弱的居民中，由于对单位的依赖减少或者由于单位的取消就会增加对于城市社区的依赖，相对而言对社区的参与也就会提高。从许多的实际例子也可以看出来，在单一单位制社区，尤其是那些大单位的家属社区里居民们对于社区的参与意愿很低，而往往依赖于单位的后勤部门和工会。相反在混合型社区和城乡结合部社区这些缺少单一单位的社区里则居民的参与热情比较高，在中小城市的城镇社区中也会同样出现参与意愿比较高的情况，这实际也是与居民对于单位依赖少的原因有关的。因此可以得出在中小城市的社区里居民参与的意愿会比较高，而在大的中心城市里则居民参与的意愿会比较低的相关结论。 2002 年 8 月份在北京举行的九道湾选举出现了参与热情非常高的场面，投票率达到了 95% 以上，甚至于出现了当选举结果公布的时候居民们热烈欢呼的难得一见的场面。这是不是表明在大的中心城市群众对社区的参与也和中小城市一样呢？实际上北京市东城区北新桥街道九道湾社区是一个蓝领社区，这个社区居住条件比较差，居民多为企业工人，收入也比较低，文化水平也比较低，此外又有许多居民处于待业状态，因为原来的企业破产，需要找新的就业单位。这样的一种客观环境实际上使得单位制的情况对这些社区居民的约束很低，他们已经基本上无法依赖原单位，因此他们很关注社区，也很积极地参与社区的活动，这就是他们积极参与选举的原因。那么这一情况还是表明在大的中心城市那些单位制依然存在，而且居民们依赖单位制的社区里居民们仍然没有高的参与热情。但是在大城市的蓝领型社区里，而且尤其不是同一单位的职工住在一起，也仍然可以看作是一种混合型社区的情况下，这里的居民会有一种对社区关注和参与的热情。实际上这样的社区里的居民虽然是生活在大的中心城市，但是从社区的状态情况来看实际和一些中小城市的社区相类似，那么同样的，大城市中蓝领型社区就会和中小城市的社区居民一
样对社区事务有比较高的参与热情，在直接选举中也会与中小城市社区一样有比较高的参与热情。
乡镇型社区 广西 2002 年的居委会选举有许多是在乡镇的社区进行的，这一类的社区就是原来的乡镇所在地的居委会，在改成社区以后一般范围有所扩大，有的吸收了周边的村也参加。这种社区的形成有助于中小城镇的发展，因此这一类社区会对基层民主的发展产生什么样的影响也是一个值得关注的问题。广西柳州地区来宾县良江镇社区居委会的选举是这一种类型中比较典型的一个。这一类的社区由于原来实际上也属于农村地区，因此和农村的联系比较密切，农村的基层民主也对这一类社区的居民们产生了一定的影响，所以搞直接选举会相对容易一些，也比较容易从农村的经验中吸收有益的东西来推动社区的选举。另外，在广西的这一类社区的组成中也包括进了原来农村的村委会，或者是部分合并而成，或者是成建制的转变成居委会。在这样的地方原来都进行过村委会的直接选举，因而在转变成居委会并实行直接选举就非常容易。从广西良江的经验来看，基本上群众的参与情绪、选举制度的应用等方面和农村村委会的选举非常相似，可以说一方面体现了农村村委会的选举向城市直接选举的过渡，一方面也可以说是一种简单的村委会选举经验的成功照搬。从良江的情况来看，选举就进行得比较顺利，无论是群众的参与热情，还是选举制度的应用，都比在大中城市的举行要顺利和平稳。在这一类型的社区里，群众的参与热情还是比较高的。
与这一类型社区比较相近的还有深圳村改居所实行的直接选举，总之这一类型的直接选举比较容易推广。
选举模式多样化的另外一个方面是选举制度的应用，在 2002 年呈现了多样化的趋势，全国各地所举行的选举事例中除了广西比较统一以外，其它各地的选举模式是多种多样的，几乎没有重复的。当然这在一个方面不一定是好事，因为选举制度的不统一可能会造成某些选举中的混乱。但是在中国城市基层直接选举启动不久的时候，如果过于强调统一，是会对制度创新造成不利的限制，有可能对于制度创新和基层民主的发展产生不利的影响。因此，多元化的制度应用也可能对于城市基层选举的推广是有好处的，这样有可能更容易推动各地进行城市社区的选举改革，也有可能出现更多的制度创新。根据各地的不同情况，在制度上产生不同的做法对于集思广益推动适合于中国国情的城市社区选举制度的发展是有好处的。
4 、城市社区的直选引起了社会的广泛关注
中国城市社区的直选改革从 1998 年开始启动的时候，没有多少人加以关注，即便是在主持这个选举的各地民政部门也对直接选举没有多少关注，或者是根本不感兴趣，或者是感到难度很大，而不愿意做。因此当时关注的是介于传统的居民代表选举和居民直接选举之间的户代表选举，许多人认为户代表选举就已经是直接选举了。在以后的选举发展中虽然有了一定的发展，直接选举的数量也有一定的增加，不过仍然没有引起政府部门、新闻媒体、专家学者和居民的关注。
从 2002 年开始这一情况已经发生了变化，越来越多的地方开始应用直接选举的方式来推动城市社区的基层民主，并从实际当中感觉到直接选举确实可以起到提高居民广泛参与的作用。媒体从 2002 年开始也对城市社区的直接选举加以了更大的关注。
三、 2002 年中国城市选举中存在的问题