转型期管治困境需要科学应对——对话于建嵘：（三）强化对于地方党政系统的司法制衡

南方周末：这样看来，要治理社会骚乱事件应多管齐下，一方面要想办法化解民众的社会不满情绪，另一方面又要强化国家的管治能力。你可以提出一些具体的对策和建议吗？
    于建嵘：我也只能从具体的操作层面提些想法。在我看来，目前应主要从三个方面治理社会骚乱的问题。
    对策之一，要在克服社会不满方面下功夫，或者说，要想办法加强民众的政治认同。这其中最基础性的工作，就是要建立真正的公平公正体制，让社会各阶层真正共享经济发展的成果。大家都知道中共十七大把“科学发展观”写进了党章。在我看来，以“公平公正”为基础的“和谐社会”正是“科学发展观”的重要内容。发展要持续，社会要和谐，就得公平公正，让民众少些不满。这个大道理谁都会讲，问题是怎样才能使公平正义落到实处？应该说，十七大已经提出许多应该做的事情。其中谈到的表达权，就是最重要的事情，也就是说，怎么建立和健全民意表达机制，让中国的民众自己来表达公平正义，这方面需要实际性的进步。
    南方周末：这一点很重要。我也注意到了十七大许多提法。比如，要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活；要通过发展保障社会公平正义，不断促进社会和谐；要着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，为发展提供良好社会环境。但要做到这些，有许多具体的工作要做，特别是相关的制度应有所改进，否则难有成效。
    于建嵘：这就必须树立法制的权威，或者说，建立科学的司法制衡制度，真正做到依法治国。这是我主张的第二个对策。
    目前，国家司法权力因体制性的原因被地方政治利益化了。司法当然与政治相关，这是基本的常识。但从国家管治的技术层面上来说，司法如果不能与政治特别是政治权力人物保持一定距离，就是制定再多的法律，最终仍然是人治，不会走向法治。中国目前在社会管治方面存在的许多问题，都与民众对司法缺乏信任有关。应该说，中国的司法确实存在各种各样的腐败，但在我看来，最大的腐败是地方政府利用对司法权的控制，以所谓“合法”的名义侵犯民众的合法权益。其根源就是没有处理好权力的科学划分，尤其没有科学界定中央与地方的关系，以克服司法的地方化。
    目前，地方的司法权无论在制度设计和现实运作中都属于地方。在体制设计上，地方人大是地方的国家权力机关，地方人民法院和地方人民检察院都对人大负责。在人事制度上，各级地方人民法院院长、人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、副检察长、庭长、副庭长、审判员、检察员由地方各级人民代表大会常务委员会任免；地方各级人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民法院和检察院的工作。以上描述的是制度设计上司法权的地方化。在现实中，司法权的地方化表现为各级地方行政机关对司法权力的限制及影响。导致地方司法机关不隶属地方国家权力机关却隶属地方行政当局的一项重要制度安排是：法院和检察院的主要经费都源于同级财政，其他物资资源也受制于地方行政部门。
    我们认为，司法审判权力的地方化，影响了国家法律实施方面的统一性，影响到了司法权威，使法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障。同时，它导致或助长了审判和执行中的地方保护主义，容易产生各种司法腐败。因此，需要建立一整套的司法制衡，以妥善处理中央政治的统一性与地方政治的特殊性之间的关系。我们设计的司法制衡制度的核心内容是把司法审判权从地方收归中央，由中央实行垂直管理。县域司法制衡的原则是在一个县的区域内，司法部门与县政权分离。显而易见，建立县域司法制衡的关键就是让县法院和县检察院的人、物、事脱离县政权的控制，在人事、财政、业务三方面直接对中央政府负责，而不是对县政领导负责。为了防止县法院和县检察院与县级政权建立不合法的关系，中央政府可以考虑实行司法人员的流动回避制。
    南方周末：你说的要树立司法的权威，这是很重要也很对的。但你提出的司法机衡这个制度构想，也容易引起争论。比如有人也许会说，中国经济发展的成功，就在于中央把权力下放给地方而不是收权。如果地方政府拥有司法权力，它在处理问题上有优势，有利于地方政府掌握最准确的信息，如果它是一个非常好的政府，它可以非常公正地处理事情。如果把这个权力交给了中央政府，首先面临的是信息成本非常大，中央没法公正地处理地方政府与民众的冲突，反倒会引起公众的不满。
    于建嵘：首先，我要说的是，我是主张中央和地方一定要分权的。而且，我认为中国政治改革的一个基本路径就是强化县级政权的权力并使之自治民主化。也正是由于要强化县级政府的行政权力，司法制衡问题才显得更加重要。实际上这一点也不矛盾，因为我所说的司法权主要是指审判权和检察权，简单地说，就是法院和检察院行使的权力，而公安和司法管理方面的权限应属于行政权。对突发事件的处理，首先应是行政管制的问题，这当然应由各级地方政府的公安机关来处理。但这并不是说，审判权和检察权也要交给地方政府。因此，我就想，能不能让法院和检察院在人和物等方面脱离地方政府，它在全国范围要真正成为一个能制衡地方党政的系统。如果能这样，会使法院在处理问题时要公正公平一些，也会让民众的感觉好一些。
    我这个设想有一个重要的考量，就是老百姓为何要到北京来上访，其中的一个原因，他们还是相信中央能为他们主持公道，包青天在京城啊。这就是我设计司法制衡最初的出发点。无论如何，地方政府如果控制了司法审判权，是非常危险的，它会削减整个国家治理的基础。而且，我认为，实现司法制衡后，对社会骚乱事件的发生和处置都会产生影响。从发生方面来说，可以通过树立公平公正的司法权威而化解一些社会冲突，在处置上可以依法处置，在政治追究的同时增加法律追究。